講座：氣候變遷時代決策量能提昇講座（十八）

題目：大陸碳排放交易市場的現狀與展望
日期：2014年10月22日（三）

地點：國立臺灣大學法律學院霖澤館

講者：劉勇副教授（浙江財經大學法學院）

主持人：張文貞教授（臺灣大學法學院）

與談人：許耀明副教授（政治大學法學院）

          本次研討會中，劉勇副教授介紹了大陸碳排放交易市場的發展背景、現狀以及目前所面臨的問題。

大陸碳排放交易市場發展的開端為發展和改革委員會於2011年3月所提出的《十二五規劃》，以「2015年單位GDP二氧化碳排放量較2010年降低17%」做為目標。由於此目標以「碳強度」為標準，因此碳排放總量增加在大陸仍是被允許的。《十二五規劃》後，2011年10發布《關於開展碳排放權交易試點工作通知》，確定由深圳、廣東、上海、北京等七省市進行碳排放交易的嘗試，並於2011 年11月的《十二五控制溫室氣體排放工作方案》設定各地方的碳強度减排目標。

目前大陸碳排放交易市場的主要法律規範來自地方性法規、地方政府規章及地方政府發布的規範性文件，各地在控制溫室氣體排放的指標框架下，依據企業的歷史排放量、經濟社會發展趨勢、產業的減排潛力等因素來決定排放配額總量；且直接排放與間接排放皆包括在內。在排放配額的分配方式上，目前以免費分配為主，並將年度配額分為「初始配額」、「新增預留」及「政府預留」。其中，初始配額分配給既有的排放者；新增預留配額分配給新進入市場的企業；政府預留的配額則是用以調節碳市場。若進一步將觀察焦點集中於目前試行的各省市，由於各省市發展狀況不同，因此，不僅減排目標各異，受到碳排放限制的行業範圍也有所差別：北京的受限制行業範圍最廣，工業、服務業、政府機關單位與事業單位都在其中；上海次之，受到限制者以工業、服務業為主；其餘省市則僅有工業遭到管制。

劉勇副教授表示，目前大陸採行的排放交易帶有一些彈性的履約機制，雖不允許排放者預借下一年度的排放配額，但允許將本期多餘的排放配額存儲至下一年度使用；同時，也承認抵銷（offset），也就是允許使用經核證的減排量（certified emissions reductions）來抵銷排放任務。在懲罰措施方面，政府以責令履約（在規定的時間內補交配額）、罰款、取消財政補助、計入信用紀錄、禁止審查新項目、雙倍扣除下一年度排放配額等方式，督促業者達成減排目標。而在前述諸多方式中，劉勇副教授認為計入信用紀錄的效果最為顯著。

然而，大陸碳排放交易市場仍屬於起步階段，仍有許多發展、調整的空間。劉勇副教授也因而提出對大陸碳市場的願景與想像：

制定更高層級的法律

由於目前碳市場的法源仍是地方性法規，地方政府設定行政罰措施時，須受到行政處罰法的限制；若要採取更嚴格的手段（如吊銷執照），依照目前法規限制仍無法做到。

調整控制排放單位或企業的範圍

目前受管制者為固定排放源，未來應將範圍擴及移動排放源，大眾運輸系統是可以考慮的第一步。

提高市場運行透明度

不論市場的交易資訊或政府管理的標準、程序，皆應該更為公開透明。

增強市場的活躍度

劉勇副教授認為碳市場上的排放配額流動性（交易量）仍然不夠高，應該鼓勵機構及個人投資者進入碳市場。

加強碳排放市場域外合作

建構區域性碳市場，可使市場機制更加穩固且成熟。當然，與域外的碳市場連結，勢必將面臨排放配額核定、計算、分配的困難，目前規劃中的「深港（深圳及香港）兩地區域合作碳交易市場」，未來發展狀況值得關注。

本次研討會的聽眾提問踴躍，包括大陸將氣候變遷納入政策考量的驅力、採取碳交易而非碳稅做為管制工具的原因，以及碳市場實際運作的情形與未來發展可能等。劉勇副教授指出，大陸將氣候變遷視為重要議題的原因可區分為內外兩個層面，外部是來自國際社會的壓力，內部則是政府本身也認知到犧牲環境換取經濟成長的發展模式無法長久維持，而碳稅在政治上較不討喜，也較難認定適當稅率，因此選擇針對性較明確的碳交易做為因應氣候變遷的管制工具，目前碳排放總量確實也有所下降。至於實際運作上，碳交易雖是市場導向機制，但初期企業難以透過碳交易獲利，因此前期的工作必須交由政府推動，如何將「政府引導」與「市場機制」相結合確實是需要思考的問題。劉勇副教授並進一步補充，目前未列入實行範圍的省市，可以和已經實施的區域合作，亦即現行的模式下也允許其他省市自主加入碳市場。

針對大陸碳交易機制，其他學者則從法制基礎、資訊公開、政治及社會現況等面向切入加以評論。與談人許耀明副教授指出，大陸的政策推動色彩仍然比較濃厚，許多發展比較隨機，若沒有明確的法律基礎，大陸碳市場的運行將面臨較大的不確定性。

本次座談的主持人張文貞教授也提出疑問：大陆碳交易市場之所以能夠運行，目前是因為經濟發展狀況允許，然而當經濟發展停滯，此種以環境為思考核心的政策調節，是否仍有企業願意配合？另外，政府官員的貪腐、資訊不透明，有可能會成為碳市場運作的阻礙。

葉俊榮教授對於大陸碳市場的成效，同樣持較為保留的態度。葉教授認為：一個排放交易制度的運作，檢核、驗證機制都相當關鍵，而大陸碳市場的檢證機制是否完備、是否可信，將左右大陆碳市場的成敗。最後，葉教授指出：環境管制的發展軌跡，是「先處理傳統環境污染，後處理氣候變遷」；而管制模式，則是先採用「命令控制式」（command and control）的管制工具，較晚才採用本於經濟誘因與市場機制的排放交易。相對地，大陸所面臨的傳統環境污染，特別是近年來霧霾公害為大陸民眾的健康與醫療體系帶來巨大成本，也傷害大陸的形象，大陸對此都還沒能夠妥善解決，卻已經要實施碳交易來因應氣候變遷。大陸將因應環境問題的資源投注在氣候變遷而非傳統環境問題，又快速地擁抱經濟誘因、市場機制的管制工具，與西方國家形成鮮明的對比。大陸碳市場的運作與成效持續觀察後，才能夠回答。