環境影響評估法解決了問題還是製造難題         －以中科三期為例

一、環境影響評估法的緣起

    台灣自經濟起飛後，因持續追求經濟高度發展，未能顧及環境汙染問題，民眾亦未對環境議題有所意識，對於往昔清澈見底、小魚悠遊的水溝和河流轉變成惡臭難耐、垃圾、油污漂浮的「臭水溝」，雖無奈卻視為理所當然，偶而聽起長輩以無限懷想的口吻談起童年時暢遊於大自然的樂趣，而那大自然竟就在自家門外。悲哀的是仔細一想就知道這並非是很久遠以前的事，距今也不過四十餘年，台灣的環境在經濟掛帥的發展態勢下被快速犧牲。

 

    幸而，民眾的環境意識最終被層出不窮的公害事件給喚起了。台灣的環運萌芽於1970年代中期至1985年間，當時所關心的議題包含飛歌女工中毒案、中部地區多氯聯苯中毒案、保護關渡紅樹林、保護恆春過境侯鳥、反對太魯閣立霧溪興建發電廠等等[1]。

 

    政府於1972年開始回應民眾對環保議題的訴求，首先制定的是飲用水管理條例及國家公園法，爾後是水污染防治法、廢棄物清理法及空氣污染防治法，由此看來政府的回應是片面、零散、缺乏計畫性、制度性的，而環境影響評估法則遲至1994年底才完成制定。

 

二、中科三期事件始末

    中科三期「后里基地」之環境影響評估，於2006年由當時第六屆環境影響評估委員會表決「無須進入第二階段環評」、有條件通過『環境影響說明書』審查。環保團體以「審查會表決程序違反正當性」，未能體察「光電產業廢水有毒、對居民健康有顯著不利影響」，對環境有重大影響之虞，而「應繼續進行第二階段環境影響評估」之事實，提起訴訟籲請撤銷。歷經三年纏訟，最高行政法院「判決環境保護署敗訴定讞」，創下我國第一件環保署通過審查、卻遭法院撤銷的案例。[2]中科三期案例可視為環評制度上的重要里程碑，不僅是因先前環評法雖屢屢引起爭議，卻未受過實質挑戰，更因理論上環評法之本質為事先預防和民眾參與，故通過環評意味著國人可放心開發事業單位之開發行為應對環境衝擊減到最小，而事業開發單位亦不需要擔心民眾之抗爭影響其投資。然而此案例卻顯現出環評制度不僅在最重要的健康議題未能作到把關，亦未有民眾參與而引起抗爭，甚至訴訟並遭法院撤銷，致事業開發單位之投資成本不斷提高。故藉由中科三期案例，我想了解環評制度為何在實踐上製造了本來它所要預防的問題。

三、檢視環境影響評估法

    為了回答上述問題，茲藉由檢視環評法法條本身設計及行政機關之執行層面，分析如下：

（一）一階環評中缺乏民眾參與

    環評法第三條中規定，環境影響評估審查委員會的委員組成，專家學者不得少於三分之二，猜測之所以納入專家學者主要是為了稀釋委員會中皆由行政官僚主導的缺點，但專家學者皆由行政機關所邀請，其就算能秉持中立專業意見，亦可能只是並無影響力之建議，而委員會究竟如何作成決議，並未公開透明，至於專家學者的邀請標準更是無從得知。第六條關於第一階段環境影響說明書中完全未提及居民意見，僅於第十條規定須進入第二階段環評者，主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定評估範疇，並在第十一條第十二項規定評估書應包含對當地居民意見之處理情形。綜觀整體相關法條，民眾參與僅佔環評制度的一小部份，即第二階段的界定評估範疇，並顯得相當被動，僅能等待被動邀集，其訴求無法形成有力影響，況且大部分環評皆停留在第一階，不須要進入第二階。

    
（二）環說書由開發單位撰寫，可信度引爭議[3]

    
    我國之環境影響說明書是由開發單位提供，再加上缺乏民眾參與，其客觀性令人質疑。通常開發單位會委託顧問公司撰寫環說書，因其立基於「使開發案順利過關」，故就算環評委員未依附行政機關意見而保持中立，亦可能因環說書內容不實而受誤導並做出誤判。反觀美國之環說書是由非業者之公部門綜合資訊加以作成評估報告，且佐以嚴格之司法審查制度，因此報告內容往往能獲得民眾信服。

                （三）以管制為唯一手段，成效不彰

    關於罰則部分，環評法規定於第二十條至第二十八條，佔全部條文約1/3，份量不可謂不重，其包含刑法刑（自由刑、財產刑）及行政罰（罰鍰、限期改善、按日連續處罰）。弔詭的是，行政機關爲求經濟成長，往往違反行政中立原則，如國光石化案，當初行政院強調[4]，國光石化環評仍要按照規定通過，只是壓縮時程，行政院希望藉由加速動工，可以有效導引民間投資，活絡台灣的整體經濟。而行政院所稱「環評仍要按照規定通過」，實誤解環評精神、違反環評實質正義。但綜觀環評法，政府盡是以管制手段企圖逼迫開發事業單位配合環境影響評估結果，卻缺乏與開發事業單位溝通、協商甚至協助、輔導之機制，顯露出高高在上的姿態，然而且不論這樣的姿態是否引起開發事業單位的反彈，最重要的是政府以這樣的管制手段是否能達到所預期的功能，也就是立法目的「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」。

                （四）環保機關的集中審查制致環保署角色混亂[5]

    環保署的角色原本應是調解開發事業單位、環保團體、行政機關及當地民眾的意見，但因環評法第十四條規定「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」顯見行政機關之決策須取決於環保署，且環評不是行政機關於決策前所為之環境理性自我檢視，而成為被動接受環保機關之審查。故中科三期環保署成為被告，致其遭受多方批評。

四、小結

    綜上所述，環評法之條文設計亟有待修法改進，不僅應增加公民參與，更應讓行政機關在核可某開發行為時，自主將環境考量一同納入，並自行負責，避免將責任轉嫁給環保署。雖中科三期之環評遭撤銷，是公民訴訟之一大勝利，然我國之行政機關常年獨大、霸權，往往有恣意妄為之虞，而司法權之本質謙遜自抑，且我國之司法權一向未受尊重，故2007年美麗灣渡假村事件，雖環保署在7月發函認定，此開發案違反環評法，必須立即停工，但台東縣政府及業者以分期開發方式不實施環境影響評估為由，依然繼續施工旅館建築。[6]行文至此不禁讓人對行政機關之蠻橫深感憤怒，並對司法機關之無能感到失望，就算公民訴訟贏得勝利，行政機關就是可以將之恣意曲解而大膽妄為，故環評法之修改應該要做，但如何使行政機關尊重法院的判決更具有實質重要性。

 

 

 

---