氣候變遷公約重要發展歷程與未來發展
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1. 前言
為減少並控制人為溫室氣體的排放，聯合國(United Nations)於1992年5月在聯合國紐約總部通過了〈聯合國氣候變化綱要公約〉(United Nations Framework Convention on Climate Change, 以下稱FCCC)，並於同年6月在巴西里約舉辦的地球高峰會時開放給各國簽署加入該公約，並於1994年正式生效，目前該公約已經有192個締約國。
FCCC自1994年生效以來，每年定期召開一次締約國大會(Conference of Parties, COP)其為公約最重要的決策機關，定期檢討公約的執行成效。FCCC僅為一綱要性公約，如何具體進行溫室氣體減量，則由公約議定書做詳細的規定。1997年於京都召開的第七次締約國大會，通過了〈京都議定書〉(Kyoto Protocol)（以下簡稱議定書），明確規範已開發國家至2012年時應減少的溫室氣體排放量。
〈議定書〉規範的溫室氣體減量時程僅至2012年為止，各國也開始進行後京都時代的談判與規劃。FCCC將於今年12月7 日至12月18日假丹麥哥本哈根舉行第十五次締約國大會，後京都時代的溫室氣體減量規範將是本次大會的重點。從而在這個時間點，對於〈議定書〉的實踐進行檢討具有格外的意義。
2. 京都議定書的實踐情形
2.1. 內容與生效
〈議定書〉採用「基準年/檢證年」的模式，規定附件一國家在2008年至2012年間的溫室氣體排放量與該國1990年時排放量相比應減少的百分比。整體而言，其目標是希望平均減少5.2%，至於各國應減量多少，則依FCCC的共同但有差別的責任原則而有不同規定。
〈議定書〉生效要件為需要55個FCCC締約國的批准，且批准國家中「附件一國家」1990年二氧化碳排放量，至少須占全部FCCC「附件一國家」當年排放總量之55%始能生效。由於要滿足以上要件並不容易，因此，〈議定書〉雖於1997年即正式通過，卻一直至2005年2月16日才正式生效，目前共有183個國家批准，但由於其規範對象僅限於FCCC的附件一國家，非附件一國家的者（例如中國，印度，巴西），並不受拘束。而FCCC的附件一國家中亦有遲遲未批准〈議定書〉者，例如美國。
2.2 歐盟外各批准國的執行情形：以日本、加拿大與美國為例
日本是最早開始執行〈議定書〉的國家，其於2002年國會批准後，隨即產生了京都議定書目標達成計畫，採取各種措施降低溫室氣體的排放量，在這樣的努力之下，日本2000年至2004年的排放量與1990年僅增加了0.6%，但2006年與2007年的排放量與1990年相比則又有較大幅的增加，分別為6.3%與8.7%。日本國內對於政府的作法，也不時有反對聲浪，其是否能達成〈議定書〉設立的目標(減少6%)並不樂觀。歷任首相對此都有不同的主張，最近鳩山內閣提出要在2020年減量25%的作法，引起國際上相當注意。
加拿大國內相當支持〈議定書〉，政府也投入相當多的經費，然而其執行成效仍然有限，在2004年溫室氣體排放量較1990年時的增加量(27%)，甚至比美國(16%)還高。2006年後加拿大由保守黨執政，該黨對〈議定書〉原本即持反對態度，不但宣布加拿大於2012年不可能完成〈議定書〉的目標，更進一步刪減相關預算。值得注意的是，地球之友(Friends of the Earth)向法院控告加拿大政府違反其承諾減少溫室氣體的義務，這是第一件與〈議定書〉有關的訴訟，不過該訴訟最後被法院駁回。
相對的，美國則一直未批准〈議定書〉，長期以來，美國的基本說法是，附件一與非附件一國家的區別並沒有道理，並認為中國作為世界上最大的二氧化碳排放量的國家，應受到〈議定書〉的規範。
2.3 歐盟各批准國的執行情形
相對於其他主要排放國，歐洲各國的執行情形，不論是在實際成效或策略上，都獲得較正面的認同。歐盟在〈議定書〉外，另以2003/87/EC指令發布自身的目標及執行策略。該指令透過限額分配來限制從能源及工業產業的二氧化碳排放量，因此創造了探排放的稀少性，可以讓市場運作進而整體降低二氧化碳的排放量。
歐盟並引介以計畫為基礎的信用額度(credit)，允許參與歐盟排放交易方案的個別公司使用國際氣候變遷計畫的碳信用額度，使公司可以用較低的成本達到排放目標，協助降低排放量。
歐盟議會更於2008年10月22日以499票贊成對130票反對(67票棄權)之投票結果，通過於2020年底前比較1990年減少20%排放量目標，且350個歐盟城市於2月10日簽署一項由歐盟執委會所推動的市長盟約(Covenant of Mayors)，承諾減碳成果將超越歐盟所設定在2020年比較1990年排放量降低20%之目標。不過由於部分東歐國家或持反對立場，甚或未曾參與盟約簽訂，加之目標的困難度，能否達成該等目標，仍是未定之數。
2.3. 對京都議定書的執行成效的反思與後京都時代的課題
整體而言，目前的估計是，溫室氣體的排放量減少情形，原先2008年至2012年排放量與1990年相較平均削減5.2%的目標在最佳情形下僅能達成三分之一，也就是2008年至2012年排放量與1990年相較平均僅能削減1.8%。此與部分國家的執行態度當然有相當緊密的關連。面對後京都時代，下一步各國努力的重點除了讓美國重新回到管制架構以外，更要思考超越已開發國家的整體減量策略。
3. 對後京都議定書時代的回應
3.1. 全球重要會議
FCCC在印尼峇里島舉行的第十三次締約國大會中，通過一份預計在兩年內達成後京都時期協議磋商的峇里路線圖(Bali Roadmap)，目標於今年年底舉行的哥本哈根會議，決定2012至2017年間全球減排協議，以協助後京都協議於2009年底如期達成。如今，兩年期限將到，但新協議草案仍尚未定型。一般普遍認為，有兩個最主要原因是導致氣候政策談判陷入僵局。一是已開發國家將需要擴大其排放減量承諾；另一是開發中國家將需要共同參與減量行動。目前尚無法確定的乃是這兩項行動的幅度與法規約束性。此外，中國與美國兩大排放大國的磋商與合作態度，都是後京都協議能否成功關鍵。
到目前為止，處理氣候變遷的相關重要全球會議有：
1. 2007年FCCC第十三次締約國大會：該次會議確認了峇里島路線圖，確定為產生新的全球氣候變遷架構鋪路，並開啟後京都談判工作。後續行動應依照FCCC揭示的原則，特別是「共同但有區別的責任」原則，考慮社會、經濟條件以及其他相關因素，與會各方同意長期合作採取共同行動。其次，「峇里島路線圖」明確規定，FCCC的所有已開發國家締約方都要履行可測量、可報告、可核實的溫室氣體減排責任，美國也不例外。最後，除減緩氣候變化問題外，大會還強調了另外三個在以前國際談判中曾不同程度受到忽視的問題：適應氣候變化問題、技術開發和轉讓問題以及資金問題。這三個問題是在應對氣候變化過程中，廣大發展中國家極為關心的問題，具體談判則待於哥本哈根會議時進行。
2. 2007年八大工業國（G8）領袖會議：八國尋求與FCCC其他締約國共同實現到2050年將全球溫室氣體排放量減少至少一半的長期目標，並在公約相關談判中與這些國家討論並通過這一目標。為了確保能真的做到減量，G8將執行「大規模的經濟中程目標」。另外G8領袖們指出新設立的多國合作「氣候投資基金」將能幫助開發中國家，日本也將提出「地球降溫夥伴倡議」(Cool Earth Partnership Initiative)。關於已開發國家，八國承認自己負有領導責任，認為每個成員國都應執行與自己經濟規模相當的中期目標，以達到絕對減排效果並在可能範圍內儘早停止排放量的增加。關於發展中國家，八國元首再次確認要在應對氣候變化方面發揮領導作用的承諾，稱將對主要發展中國家提供技術、資金及能力建設方面的援助以支援減排計畫。八國元首並同時指出，為確保構築有效的２０１３年後溫室氣體減少排放框架，在２００９年底前應達成的國際共識中，所有主要經濟體必須以具拘束力的形式，承諾採取減緩氣候變化的行動。
3. 2008年FCCC第十四次締約國大會：本次會議的爭執點在於發展中國家及已發展國家歧異的立場。某些已發展國家試圖否定〈議定書〉或將雙軌談判進程合二為一。發展中國家在會議上主張，FCCC和〈議定書〉的基礎地位以及「峇里島路線圖」所確定的雙軌進程必須堅持，反對哥本哈根取得的共識以「條約」或「協定」的形式出現。不過，會議決定啟動「適應基金」，並通過了2009年工作計畫，這標誌著2009年氣候變化談判進程正式啟動。設立「適應基金」是為了在〈議定書〉下資助發展中國家開展適應氣候變化的具體計畫，由於發達國家和發展中國家在資金來源和使用上的分歧，該基金遲遲沒有啟動。啟動此一基金，並同意給予「適應基金委員會」的法人資格，可以說是本次大會的一個重要成果。
4. 2009年曼谷氣候變遷談判會：在泰國舉行FCCC第十五次締約國大會會議前倒數第二次的協商。預計將在哥本哈根簽署的新協定，草案長達280頁，這次會議的重要項目之一就是讓草案更具體化，各國代表將透過談判縮短草案長度，期盼至少能縮短到50頁以內。曼谷氣候變遷談判會議除了縮短草案長度，也將討論減少溫室氣體排放量、如何適應氣候變遷、低碳技術移轉，以及已開發國家如何提供開發中國家資金協助等。
3.2. 歐盟的回應
歐盟採取了一系列應對氣候變化政策和措施，積極參與國際氣候變化談判並落實〈議定書〉規定，承擔了2008年到2012年的減排義務。在如今的氣候變化國際格局，歐盟扮演著領導者的角色，對於後京都時代的因應措施，其也有重要的回應。
2009年的歐盟首腦會議中指出，目前的氣候變遷談判進展鄉當不樂觀，其中已開發國家為開發中國家應對氣候變化提供資金支持是主要障礙之一。歐盟執委會提出一份計畫，估計開發中國家適應和減緩氣候變遷所需金額從2013年逐年上升，到2020年是1000億歐元。這些資金的來源有三：各國自己支出、國際碳交易，以及國際公共金援。歐盟為此支援建立一個協調機制，以利提供穩定的資金來源。首先，發達國家承擔更多的減排溫室氣體義務，儘量在技術和資金上支援發展中國家的減排努力；其次，進一步完善國際化的碳市場貿易，以便使資金大幅度流入發展中國家，為發展中國家更多的融資提供必要的條件；最後，作為哥本哈根協議的一部分，設立一個可在2010年至2012年之間，為發展中國家每年提供50-70億歐元資助的金融機構。
3.3. 到哥本哈根之路
FCCC第十五次締約國大會已進入最後的籌備階段。本次大會議題包括：全球下一輪的減排協議、發達國家與發展中國家資金及技術的轉移機制、保護森林機制的組成及完善清潔發展機制等。本次大會的重點是要訂出2020年的中期目標、2050年的長期目標。如果新協議順利完成，全球經濟模式將有重大改變。根據聯合國建議的減排目標，已開發國家到2020年應減排25%到40%。目前各國對氣溫上升不超過華氏3.6度有所討論，但對應如何完成卻沒有共識，眼見會議在即，但長達200多頁的草案內文，迄今看不到獲致共識的可能性。
至於歐盟部分，則對本次大會建議以下幾個重要項目：(1)將全球氣候變遷的目標溫度設定不超過在工業時代來臨前的全球氣溫2°C以上(2)要達到以上目標需由已開發國家和開發中國家聯手合作(3)已開發國家要將二氧化碳的排放量在2020年前減低到1990年的30%(4)全體開發中國家，除了一些最貧窮的國家之外，需在2020年前限制二氧化碳的排放量至同期預計成長的15-30%以下(5)研究減碳計畫經費的補助辦法，協助世界各國，不論是以開發或是開發中國家，草擬或更新因應氣候變遷策略探討汙染者付費機制的可能性(6)歐盟需藉由歐盟二氧化碳排放交易計畫或其他二氧化碳排放總量管制與交易組織，在OECD國家間建立減碳市場，並將此市場推及至其他重要新興經濟體。
4. 結語
在全球為了氣候變遷所造成的影響進行談判協商、集思廣益之際，臺灣不能自限於國際地位問題，成了全球議題的局外人。台灣過去一向是委身由工研院等民間團體組團參加FCCC締約國大會，官方代表再以成員身份加入。本次會議又傳出部分參加的民間組織都被掛上「中國」之名，對於以台灣身份參加會議更顯困難。參加會議是一回事，如何走在時代尖端，形成好的氣候變遷政策，才是真正的重點。而在政策形成的過程中，一方面要有全球的視野，充分掌握議題發展的內涵與方向，也要與推動此一議題的重要角色，尤其是具有關鍵影響的歐盟，建立密切的伙伴關係。在面對後京都時代，我們希望能以更實際、有效的作法，參與FCCC的各種會議與活動，一方面擴增臺灣的能見度，另一方面如何與全球各國一起進行溫室氣體的實質減量，將是臺灣必須面對的課題。