氣候變遷與環境責任:
環境責任制度之過去與未來—以訴訟作為環境問題的解決途徑
葉俊榮/張文貞 課堂演講
呂尚雲/曾燕倫 整理
2009.11.30
壹、環境責任制度的發展與環境訴訟
長期以來，環境責任在認定上的最大困難，在於環境汙染對於人身、財產、自然資源損害賠償的因果關係、責任要件及賠償範圍等面向。從傳統的環境污染、毒性化學物質到今日氣候變遷導致的環境生態變遷、甚或巨災，大尺度的環境議題在在衝擊傳統以民法、行政法為基礎的侵權行為損害責任和單純行政管制的二分法，如我們繼續採取這種傳統的二分法來面對環境責任相關議題，在理論和執行上都會遭遇相當大的困難。目前由台大法律學院環境及永續政策與法律研究中心幾位成員包括葉俊榮教授、張文貞教授及汪信君教授等，所參與的環境責任法草案研究中，就對環境責任的思考兼採民法及行政法的觀點，不但針對前階段行政管制的責任義務加以規範，同時也擬定損害發生後的賠償責任認定標準，再從財務及風險的管控上搭配完善的保險、基金等機制，以因應環境污染導致之大規模損害。這部環境責任法草案如果順利通過，將可以提供環境污染損害賠償的司法訴訟一個更為合理與順暢的管道，這也是台灣環境法在整個發展過程中，較為缺乏的一環。過去台灣在大規模的重大環境污染事件上，往往採取特別的行政措施、甚至是以政治手段來解決，透過司法訴訟解決環境責任爭議的個案非常之少，因此大幅限縮法院及法律人—尤其是環境律師，透過具體司法訴訟進一步型塑環境法具體內容的機會。
以RCA事件為例，RCA為1969年來台投資的美商公司，其事業以製造販賣家電用品為主，當時在桃園、竹北、宜蘭皆有設廠，雇用大約兩、三萬之台灣員工。1994年，環保署揭露RCA在台設廠期間長期違法挖井傾倒有毒廢料和有機溶劑(主要為三氯乙烯、四氯乙烯)，導致當地地下水和土壤嚴重汙染。1997年以後，許多離職員工相繼罹患癌症，至2001年共計有超過千人罹患癌症，其中200多人已因癌症死亡。RCA事件的相關損害賠償爭訟，到現在都還在進行，損害賠償數額也都尚未確定。類似大型的公害案件在日本通常都有專業的律師團體協助受害人進行訴訟，也有法律扶助制度的介入幫忙。但台灣即使在經歷RCA事件後，仍然沒有建立起利用訴訟解決環境汙染問題的機制，且法律實務界與學界皆不曾正視此問題，也因此缺乏關於環境汙染損害賠償的判決以及評釋，遑論尤其進一步衍生的本土環境法理論。1988年的林園事件發生後，也並未透過司法訴訟，而是藉由談判、協商等政治解決手段弭平爭端。台灣未曾經歷過大量環境訴訟的洗禮，法院亦未有機會就大型環境汙染案件表示意見，整個社會也就沒有機會透過對於這些環境訴訟案件的討論，來進一步型塑其對環境法以及環境的公共意見，是過去台灣在環境法發展上較為可惜的地方，也是將來透過環境責任法的制定及實施，或可以予以補足之處。
貳、環境責任制度的發展歷程與氣候變遷的挑戰
環境責任的制度性思考在英美法系下，可從判決中窺見一二。以蜜蜂飛行是否構成噪音的公害(nuisance)案例為首，法院發展出兼有民事法及行政法之規範基礎的決定，一併考量民法上損害賠償與行政法上管制手段在面臨環境議題時的相互關係。其後發生的毒性化學物質汙染事件又不同於傳統的公害案件，政府必須採取更多事前及事後的行政管制；而面臨大規模的土壤、地下水汙染，則又進一步採取設置「超級基金」(superfund)制度，以行政管制直接取代法院訴訟，用金錢補償的方式來快速處理已發生的環境汙染和損害，規避漫長複雜的訴訟程序。我國的土壤及地下水汙染防制法，也是依此制度設計。這些制度性思考在面臨新興環境議題時都會有所轉變、進化。如今在全球氣候變遷的挑戰下，複雜又大尺度的問題會促使制度做出何種調整，該延伸或重新思考，將是這個世紀環境政策與法律研究的重要議題。
整體來看，環境責任內涵的演變與延伸，可從最早針對傳統環境汙染所導致之人身財產損失，進一步擴展到毒性化學物質汙染所致之經濟損失和精神上損失。目前面臨氣候變遷的新風險，其內涵更拓展到對自然資源損害之填補和對危險、風險的預防。環境責任機制也轉為權利本位、法院中心、個案導向的模式，藉著放寬歸責原理和改變程序要件，整體制度設計偏向集體責任，以涵納更多大尺度的環境議題。
參、以訴訟作為環境污染求償的策略途徑
在台灣的社會脈絡下，環境意識的崛起相對緩慢，公益律師和公益訴訟也十分少見，社會傾向用立法方式解決問題，訴訟往往不是第一選項。同樣的策略選擇問題同樣也曾困擾過許多美國的環境團體。例如，美國環境團體為因應氣候變遷對北極熊所產生的各種生存困境，極力主張將北極熊列為瀕臨絕種的動物，不過，究竟要採取立法遊說或司法訴訟的手段來實現此一主張，相關環境團體就曾經有過很不同的意見及爭辯。但整體而言，美國環境團體是經常利用訴訟管道來達成其環境主張，經常也能獲得勝訴的結果。例如，2006年的Comer v. Nationwide Mutual Insurance Co.案，牽涉到在氣候變遷下，是否可將Katrina颶風帶來的嚴重災害歸咎於房屋保險公司和石油公司。該案一審法院認為原告等雖不能以團體訴訟(class action)方式來求償，但可單獨對高排碳之石油公司起訴求償。在該案的上訴審中，第五巡迴上訴法院也肯認法院可以對本案進行審理，並不會因為涉及氣候變遷等政策面議題就使得本案成為政治問題，而對訴訟進行有所阻礙。法並將本案發回一審法院，正式進入事實審之程序，此一損害賠償案件如果由陪審團決定，將可預期會有更高的受償可能，而由公民所組成之陪審團所作之決定，在民主正當性上也會高於大陸法系中的專業法官，較能為一般人所信服。
除了受害人、環境團體、律師團體提起之環境訴訟外，政府機關也可能成為公益訴訟的原告。Connecticut v. American Elec. Power Co., Inc.案中，各州檢察總長即代表各州人民起訴。類似情況在台灣目前雖難以想像，但選擇以訴訟方式、而不採立法倡議，或許是另一解決環境污染責任歸屬紛爭的途徑。值得注意的是，除了內國環境責任議題可以透過內國法院解決，跨境的環境責任爭議，也可能透過內國或區域法院來予以解決。例如2007年伊努特人因為北極熊日益減少影響其生計，就向美洲人權法院起訴，控告高排碳量的美加兩國，並主張其生存權、文化權受侵害。美國的「外國人侵權行為損害賠償法」(Alien Tort Claims Act)，在過去幾年也被應用在跨國公司的環境污染案件中，例如印尼人民控告美國Exxon石油公司在印尼當地的環境污染行為，主張其違反習慣國際法而要求鉅額之損害賠償。上述這些案例都是由環境團體代表相關人民，對高排碳量的產業進行司法訴訟，主張其產業活動將導致全球暖化、氣候變遷，影響其等的生存權、健康權、甚或環境權。這些試驗性的公益訴訟(test case, public interest litigation)逐漸成為一個跨越傳統民法、行政法、國際法的重要法律實踐場域，也是法律人可以發揮重要功能的地方。反觀台灣，八八水災的成因與Katrina颶風十分相似，兩者皆是氣候變遷下的產物，而後者在國外已有相關訴訟，國內則尚未見相關發展。不過，值得期待的是，目前國內的法律扶助基金會已經開始有律師替八八水災的受災戶進行訴訟規劃，甚至希望以台灣剛批准的兩大人權公約為規範基礎來提出具體主張，這是令人欣喜的發展，也值得我們密切關心。
肆、代結語：值得期待的環境責任法
環境責任制度內涵從前述三階段的發展歷程可以得知，傳統使用民法侵權行為處理公害導致的人身或財產損害已然不足，在歷經毒性化學物質污染，利用基金設置等行政管制手段作損害填補之後，我們面對的是氣候變遷可能帶來更大規模自然環境的破壞，超乎過去責任機制所能承載的範圍。因此，在我國法制的脈絡下，即有必要另以一部獨立的法律草案來作完整的規劃與處理。目前正進行草擬的環境責任法草案，就是本於這樣的觀點，將傳統民法侵權行為之責任要件作調整，擴大環境責任的範圍及內涵，輔以環境責任保險制度和環境基金彌補損害賠償無法處理或實行上有困難的部分，在制度設計上並期能與公害糾紛制度整併，民法與行政法在此處之交界與融合，讓環境責任制度的落實成為可能。
值得一提的是，在目前所研擬的草案中，就氣候變遷影響下所致之環境汙染以及跨境污染已作相當思考，並立有特別規定。氣候變遷的環境責任部分，草案強調政府及廠商間的資訊對稱，要求主管機關將氣候變遷相關資訊定期告知受影響之事業或設施，而就因氣候變遷所生之自然資源損害，如同時因廠商之污染行為所共同導致，則由基金比例共同分擔責任，是一種衡平責任的作法。在跨境的環境汙染上，草案也放寬管轄權規定，使我國法院得以介入審理。外國企業或法人的環境污染行為所導致之我國人身、財產、自然資源損害，也被納入其中。這部環境責任法草案如果順利通過，將可以提供環境污染損害賠償的司法訴訟一個更為合理與順暢的管道，也可以大幅提升法院及法律人—尤其是環境律師，在台灣透過具體司法訴訟來進一步面對氣候變遷所衍生之各種環境責任，共同參與型塑氣候變遷下的環境法具體內容。