氣候變遷時代決策量能提昇講座（十九）

講題：中國大陸與臺灣之項目環評制度比較研究報告

時間：2014/11/6（四）12:30~15:00

地點：國立臺灣大學法律學院實習法庭

講者：金自寧副教授（北京大學深圳研究生院）

主持人：葉俊榮講座教授

共同討論人：張文貞教授

        本次的講座中，金自寧副教授比較臺灣與中國的環評制度，包含制度輪廓、實務運作、環評訴訟、代表性案例，以及否決制的存廢。

金自寧副教授指出，環境影響評估制度早期來自於美國，此一制度之後也傳承到其他國家，但每個國家的接受度都不太一樣。中國的環評制度也受國際影響， 主要內容於2002年確立。中國的環評制度與臺灣大同小異，特別是中臺都採取否決權制，美國則否。中臺的環評主要差異在於：臺灣是二階環評，中國是三類環評，但功能大致相同。

中國的項目環評程序，依據《建設項目分類管理名錄》分為三類。對環境影響較小的開發案，不必編寫環評報告，僅須填寫「建設環境影響登記表」。根據金副教授的統計，此類僅須填表的案件數始終佔最多數。最完整、包含民眾參與的嚴格環評程序的開發案件，在近年雖有增加的趨勢，但目前的統計結果也只有6.8%。中國的經濟發展導致開發項目激增，但大多不需經由完整程序；且環評在中國中央的批准通過率有90%，地方更高達99%，環評制度似乎已經失去守門人的角色。這一點也說明了為何中國環境汙染嚴重。至於臺灣環評實務上，進入二階環評的案件有14%，通過率則是17%。

金副教授亦探討環評制度中否決制存廢之利弊。在臺灣各界的討論中，有論者以為，環評程序不應僅為參考之用，從人民權利保護觀點出發，若是廢除否決制，將會引出利害關係人權利保障受影響的問題。而另一方面，亦有論者以為，環保機關的否決權，將會讓環保署負擔不適當的壓力。至於中國目前對於否決權制存廢的相關討論並不多。而在制度設計上，臺灣的環評程序中，政府與專家的角色交織，分工並不明確。至於中國則明確分割責任主體，獨立完成各自階段的任務。

共同討論人張文貞教授則分享了臺灣中科四期環評案的判決分析。並指出：環評在臺灣的發展，不僅是從原本的「加強推動環境影響評估方案」到「法律」，也是從威權過渡到民主時代的產物。環評制度過程中，民眾的參與極為重要。於環評程序中，開發行為若有重大影響之虞，便應進入第二階段環評。相較於第一階段的環評，第二階段的環評的程序保障較為全面，也有民眾參與的機會。然而綜觀環評運行結果，大約八成的案例無法進入第二階段。即使已經民主轉型，行政機關仍保留了威權時代的傳統，排斥民眾參與，仰賴專家在第一階段控制住程序，避免進入二階環評，但也引起公民團體及居民不滿而提出訴訟。從結果面來看，政府並未積極保障人民參與，因此最近法院擴大當事人適格的認定，藉由司法審查保障當事人在環評的程序參與。就環評程序的司法救濟制度，張文貞教授亦提出三點值得關注的問題：(1) 是否可以針對環評提起訴訟？(2) 於環評程序中，人民是否有利害關係的訴訟權能？(3) 法院是在提前保護人民的實質權利，或是保護人民的程序參與權？  
         

本次講座的學者及聽眾提問踴躍，提出的問題包括：中國是否有專家審理的制度？中國為何早期即選擇環評為諸多改革中的其中一個選項？相較於臺灣的環評訴訟實務，法院直到林內焚化爐案才認為環評是行政處分、可受司法審查，中國的環評則很早就成為司法審查的對象，其背後的制度條件為何？中國環評制度是否能讓人民對評估的方法提出質疑？中國環評的公眾參與實境如何？金自寧副教授指出，中國法律沒有規定技術審，若行政機關看不懂相關報告，一般會請專家進行技術審，但這些審查結果並不具備法律效力，僅供行政機關參考之用。另外，中國環評制度的立法背景可追溯至1972年的斯德哥爾摩人類環境會議，該次會議令中國開始重視環境問題，並將環境問題列入改革的項目考量。關於司法審查，由於中國一開始就沒有將環評審批認定為技術審，而是政府機關的行為，因此很早就允許司法審查。不過，在審查過程中，法官面對技術問題時也不會正面處理，根據統計資料，歷年來的一百多個案件中，有三十多件案件涉及民眾對技術性問題提出的異議，但是法官毫無例外地不深入技術性問題，而是相當尊重經過專家程序產出的結論，而迴避了技術性問題。

至於環評程序中的公眾參與，金自寧副教授亦指出：中國的公眾參與面臨了資訊流通不足的問題，且因為實質參與並提出意見的大多為一般民眾，發表的意見多是情緒性發洩，反而不容易解決問題。至於臺灣的環保團體較為活躍且成熟，在公眾參與及監督的場合表現較為專業。此外，中國的民眾參與只有在環評報告書草稿出來後由民眾評議，往往為時已晚。

講座主持人葉俊榮教授最後總結時，點出國際政治對於中國與臺灣環境政策造成的影響。中國在1971進入聯合國，為了宣示大國的決心，即使在南北對立及冷戰的全球氛圍下，仍然參與了1972年的斯德哥爾摩人類環境會議，發現西方資本主義國家的環境反而比中國更好，因而受到來自國際的刺激。反觀臺灣，在退出聯合國之後，開始與國際發展脫鉤，所以臺灣的環保推動主要仰賴民間由下往上的參與，和中國的發展有結構性不同。葉教授也發表對於臺灣環評制度的意見，認為環評專家委員會的制度設計，使環保署對外得以將環評決策的責任推給專家委員會，聲稱一切都仰賴委員會的程序理性與專業；然而，委員會的組成其實包括五位政府機關人員，因此若政府對於開發案有預設立場，在否決權制度下，仍有可能透過環保署實質影響環評結果。