氣候變遷下的巨災因應：以國際人權、緊急憲法及政府組織為核心的思考

葉俊榮/張文貞  課堂演講
呂尚雲/曾燕倫  整理
2009.09.21/09.28

壹、巨災因應的全球化特性

        氣候變遷(climate change)所導致的極端氣候及巨大天然災害，已經是目前人類社會所必須共同正視並積極因應的重大課題。二十世紀後半葉以來，人們愈來愈清楚認知到，工業革命以來人類為求快速發展的生產活動，造成人與自然的關係失衡，是導致氣候變遷加劇的原因。劇烈的氣候變遷，為人類帶來無法預期的巨大天然災害。1990年代初期，也許仍有人對工業發展、溫室氣體排放、氣候變遷及巨大天然災害間的因果連結感到懷疑，但時至今日，我們已經從好幾次巨大的水災或旱災等天然災害所帶來前所未有的損害中，真實體認到氣候變遷對人類社會的巨大衝擊。如何在發展與自然中取得平衡以永續發展，正是現今國際社會最關切的問題。從法律人的關懷角度出發，如何在法制層面上建立妥善而全面的機制，以因應氣候變遷導致的巨災，已然成為廿一世紀裡國際法學社群普遍關心的重要課題。

        氣候變遷的巨災因應作為一新興議題，其不同於傳統議題的地方，正在於其全球化的內涵。巨災的根本原因——氣候變遷，本身即是不分國界的問題。生活在同一個地球上，人類的發展對於自然氣候的影響，不會因國界或任何人為疆界而有別；氣候變遷為人類所帶來影響，更是普遍而全面。人類集體地對自然氣候造成了影響，而自然氣候的影響也及於人類全體。在此脈絡之下，巨災因應議題自然超越國家疆域，而為國際法或是跨國法所關注。因此，因應氣候變遷導致的巨災，即必須瞭解此議題的這種特殊性質，將問題放在全球化的脈絡下思考。在巨災因應的法制面上，也因此必須打破傳統法律學的框架，賦予新視野與新思維。

貳、巨災因應與國際人權

        氣候變遷所造成的巨災，往往對自然環境或氣候上較為敏感的地區造成重大、甚至無法回復的損害。這些地區因為其先天自然環境上或氣候上的弱勢，往往經濟發展也相對落後，政治社會條件較為貧乏，其中不少是少數民族、原住民或弱勢族群的居住地。這些少數或弱勢族群，身處在這些天然條件相對貧乏的地方，原本會被當地或內國的其他多數族群所歧視，甚至引發對立、分裂或分離主義的問題。倘若發生巨災，對這些族群的救援與因應，是否能夠完全仰賴內國政府，不無問題。如前所述，氣候變遷的巨災，其實不是任何一個地方或國家的問題，而是全體人類社會過度快速發展的「歷史共業」。因此對於巨災的救援、甚至是制度化、法制化的因應，就不能只從內國或當地的角度來看問題，而必須提高到國際法的角度。事實上，目前國際人權法的發展也正是如此。天然巨災受害者的人權保障，不僅指向當地或內國政府，更進一步國際官方或非官方的組織。受災者的人權保障，不僅從內國法來規範，更受國際人權法所規範。

       聯合國有鑑於天然巨災中出現各種人權侵害的情況，遂於2006年6月由 inter-Agency Standing Committee (IASC)制定《人權與天然災害：天然災害下人權保障工作指引》(以下簡稱《指引》)。此一文件之制定即本於巨災因應下人類集體責任的思維。《指引》指出，巨災發生後的人道援助，不但對當地政府及國際社會都是一項挑戰，在救援重建過程中可能發生之各種歧視、人權侵害、資源分配不均、強制遷村、性別暴力等攸關個人權利及基本尊嚴等問題，亟需受到正視。《指引》清楚定位天然巨災受害者的援助，與其說是一種「人道救援」的表現，毋寧應視為乃受災人民本身固有的、可對政府或國際組織請求的「人權」。
《指引》羅列包括世界人權宣言(Universal Declaration of Human Rights)、聯合國公民及政治權利盟約(International Covenant on Civil and Political Rights, ICCPR)及聯合國經濟、社會及文化權利盟約(International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, ICESCR)在內的國際人權法典，一一詳列其中對天然巨災受害者應有的人權保障。受害者基於這些既有國際人權規範，即可對當地、內國政府、甚至是國際組織請求其權利之保障以及災難相關之援助。《指引》甚至對自然災害發生之救援及災後各項權利保障措施都有一定之標準作業程序，可惜外於國際社會的台灣對此方面的認識十分貧乏。此一認識不足顯然也表現在八八水災政府相關救援及災後重建的工作的毫無章法之上。
    《指引》並強調以下幾點：
(1)    對少數、弱勢族群的保障，特別是內國流離失所的族群(internally displaced persons, IDPs)與女性、兒童同受保障的重要性。
(2)    受災人民有受告知與諮詢的權利，其規範依據為世界人權宣言、聯合國公民及政治權利盟約、聯合國經濟社會文化權利國際盟約的相關具體條文規定。
(3)    受災人民遷徙自由的確保，即使是居住於地理或氣候敏感地區的受災人民，亦應盡可能確保其返家的遷徙自由。
(4)    相較於台灣常見於災難發生時將受災人民集中於特定處所、甚至集體遷村等處理方式，《指引》並不鼓勵，而強調此種嚴重限制受災人民基本權利保障的方式，應為不得不使用的最後手段。

參、巨災因應與緊急法制

        巨大災害對人類社會所造成重大、甚至是難以回復的影響，使得人們開始思考法律制度面上是否有必要建立一套用以應付巨災的緊急法制。在當代憲政主義脈絡之下，憲法以防止國家濫權侵害人民基本權利為主要關切重點，我們擔心地往往是國家權力是否過大以致侵害人民基本權利，而鮮少探究國家權力是否夠大而足以因應特殊緊急情況。
一般而言，民主憲政國家在憲法上多有緊急權的相關規定，賦予行政部門較平時更彈性、不受羈束的權力，以因應緊急重大的災變。例如我國憲法即規定總統有頒布緊急命令的權力。不過，因為前述防止政府濫權的基本思考，緊急權基本上仍被定位為是平時憲政秩序下的一種特殊例外狀況，對於此種緊急憲法(emergency constitutionalism)的啟動及運作，往往多所保留，甚至抱持相當否定與懷疑的態度。對於是否必須建立一套因應重大災變的緊急法制，賦予國家較彈性、靈活而以功能性為導向的權力，專以因應特殊的緊急情況，憲法學界仍爭論不休。

         911事件之後，美國布希政府就以恐怖主義的威脅為由，為了保障美國國家安全免於更大規模的恐怖攻擊，實施了一連串相關措施，而被反對人士質疑有濫行擴張權力侵害人權之嫌。在美國，關於緊急憲法體制最有名的大辯論屬Bruce Ackerman與Lawrence Tribe兩位憲法學者。Lawrence Tribe主張，平時憲政秩序中的法律制度其實即足夠處理特殊的緊急情況，不需要另一套平行的緊急法制，否則無異賦予國家擴權侵害人民基本權利的機會。Bruce Ackerman則主張，因為緊急情況不同於平時，因此國家必須有一套特殊制度能夠更彈性的因應。但也同時主張，緊急法制在設計上必須是階段性的授權，而且必須賦予人民權利救濟途徑，以平衡可能伴隨帶來的國家對人民的不當侵害。

       不過，對於此一爭論，葉俊榮教授提出「二元論」(Dualism)的觀點，認為應該區別天然與人為災害的不同。事實上，所謂的各種緊急狀況或災難，若進一步觀察，在性質上有所不同，而可以分別處理。以災難之原因為指標，在分類光譜分居兩端的是自然因素引致的災害與人為造成的災害。前者典型如地震，便是標準的純粹自然因素導致；後者典型如恐怖攻擊，是純粹人為因素。而所以區分此二者，在於此二者就(1)敵人之有無、(2)對人類社會所引發之恐懼(fear)、(3)因應的時間階段等相關因素，有根本性的不同。前者並無所謂敵人可言(除非願意把大自然視為敵人)，後者則可以有明確的敵人；前者人們所感受到的恐懼是活生生具體呈現而且相當全面的，後者人們所感受到的恐懼則可能陷入不明確與曖昧，且是容易受操縱的；前者之因應工作通常有較一定的時間階段(例如風災的善後工作不可能一直持續下去而遙遙無期)，但後者的應付很可能是漫長而永無止盡。因此，葉俊榮教授認為對於性質上偏向自然災害的災難，政府應可得到較多授權；若是因應性質上偏向人為的災難，政府的權限就應該受到較大的限縮。

肆、巨災因應與政府組織改造

        八八風災後，對於災害救援及災後重建的相關法制及其運作，各界的檢討聲浪不斷，其中當然也涉及救災相關的政府機關以及統合的問題。此一問題，其實與政府組織改造問題息息相關，也不可能不搭配一起來思考。對於此次八八水災的因應，各界普遍認為政府救災的工作沒有效率，馬總統也宣示要設立所謂「災害防救署」(災防署)。然而，設置任何機關若不從行政組織的法制面上認真考量災害專責機關的定位，也難以真正解決問題。

        事實上，當前世界各國對於設置災害防治與應變的機關，趨勢上是傾向中央化、高層級化、專職專責化的模式。災害防制與應變業務的特色，在於其濃厚的跨領域特色，機關業務必將涵蓋內政(包括警政、消防等)、經濟、財政、交通、農業、環境…甚至及於國防、外交等事務，因此災害防制與應變機關定位上即必須能夠協調業務有關的各部會，有充分的行政資源，才能立即迅速有效的發揮功能。此外，災害防治與應變的機關，應該專職負責災害防治與應變之業務，而非災難發生時，才臨時由各部會調派相關人員。這樣不但難以釐清權責，也欠缺效率與效能。我國目前的制度運作方式就是在遭逢災害時，中央才成立緊急應變小組來指揮各部會。然而一件事情性質上若屬跨部會，抑或是根本就難以區分釐清其歸屬，就容易導致各部會互踢皮球、推諉卸責；就算不卸責，也容易因欠缺單一主管機關的協調指揮而事倍功半。因此成功的災害防制與應變機關，必須專職專責，而且平時就必須從事研究與演習的工作。
       
        以日本來說，就是災害因應組織設計上相當成功的例子。日本內閣府設中央防災會議，並設有「防災擔當大臣」專職負責災害因應業務，而且具有跨部會協調與資源整合的權力。災害來臨時，防災擔當大臣立即成為內閣總理大臣的首席幕僚，中央的防災會議，除由17名閣員參加外，另有4名指定的公共機關首長，以及4名學者參加。在沒有面臨災害的平常時期，中央防災會議也沒閒下來，而是召集專家學者專門從事有關災害的研究工作，並協調辦理災害演習相關業務。這是非常典型以集中專責機制來進行災變因應的適例，非常值得台灣在反省思考災害因應相關機制的改革上，予以參考學習。