全球環境政策與法律專題討論
SEMINAR ON GLOBAL ENVIRONMENTAL POLICYAND LAW
授課時間：星期一第七、八（法1403）

氣候變遷與國際貿易：
多核心規範關係的全球觀點

葉俊榮/張文貞課堂演講
曾燕倫/呂尚雲整理
2009.11.16

壹、當環境保護遇上國際貿易

        環境議題與國際貿易是兩個國際規範上早已開始發展的機制，這兩個議題分別代表著其背後不同的價值信念。1989 年11 月柏林圍牆倒塌，前蘇聯勢力的瓦解，冷戰正式宣告結束，資本主義、民主政治、個人主義及財產權保障，儼然成為未來世界的主流價值。福山(Fukuyama)在當時就提出「歷史的終結」之說法，認為未來人類歷史發展將朝向西方資本主義式民主的單一道路前進。植基於比較利益法則之上的國際貿易，在冷戰結束的此一背景下更是加速發展，成為國際合作的各議題中最成功的代表。與此同時，冷戰結束所代表東西政治對立的結束、集權主義的崩解，也使得去中心導向性濃厚的環境議題在此時正式躍上國際舞台。環境保護、乃至永續發展，逐漸成為國際社會的主流價值。環境保護與國際貿易是國際社會最核心的兩個合作領域，如何達到二者間的平衡，也是國際規範上最受重視的問題。

        若將環境保護與國際貿易比喻為發展過程的兩隻腳，長期以來台灣無疑是處在跛足的狀態。1971 年我國退出聯合國，台灣正式被拒於國際體系之外，其後在一切議題上，皆與國際社會失去聯繫、斷絕資訊，台灣失去正常參與國際社會的機會，台灣的所有資料皆反映不到國際（尤其是以聯合國為主）的各種平台之上。面對這樣的外部危機，政府於是將重心轉到國內的發展，希望強化對內的正當性，以緩解外在國際地位所帶來的統治正當性的危機。政府開始以基礎建設及經濟發展為主要目標，同時積極發展經貿活動。經濟發展獨大，壓縮了環境議題、甚至是政治議題所應有的發展空間。台灣積極從事國際貿易，某程度確實達到了對外效果；隨著台灣經濟實力的增強，台灣在國際上的地位也逐漸重要，位居國際政經龍頭地位的美國更是相當重視台灣，甚至在1980 年代後期因為台美貿易間的失衡而要求台灣進一步開放市場、台幣貶值等。在此一背景下，台灣對外經貿關係從未真正斷過，與國際連結機會較多，國際貿易成為台灣在國際社會上唯一可以積極參與的議題。在經貿議題上，台灣對外的參與相對順遂，2002 年更得以「台澎金馬關稅領域」之名參與世界貿易組織(World Trade Organization,WTO)。在台灣，國際貿易儼然成為「國際化」、「與國際接軌」的同義詞，台灣對外關係的各項資源也紛紛投入經貿領域。

        不過，與此同時，台灣在國際環境議題的面向上，卻面臨嚴重被邊緣化的危機。不但沒有參與各個環境公約的機會，甚至還因保育不力而遭到貿易制裁，其中最引人注目的就是1992 年的犀牛角事件，可以說是台灣在國際環境及保育議題上首次付出代價高昂的一課。當時英國BBC 獨家報導台灣使用犀牛角作為中藥材並且欠缺野生動物保育的問題，在國際及各國保育團體的壓力下，各國出現對台灣貿易制裁的聲音，美國最後也真的援引其為落實華盛頓公約所通過的內國法，正式對台灣實施貿易制裁。這一次的經驗，才讓我們的政府明白原來在國際社會上，除了貿易以外，也有其他如環境或保育的重要議題，台灣也必須關心，甚至可以因此受到貿易制裁。但是台灣過去長期以來將資源過度投資在貿易領域，導致在其他議題上極度缺乏理解、遑論進一步參與、甚至是論述的能力。以環境議題而言，台灣與國際社會長期脫鉤的結果，就是各界普遍缺乏對環境問題應有的理解，政府官員更是對於國際環境公約的規範現況一無所悉。如何使台灣與國際連結，環境與國際貿易能均衡發展，是大家都必須努力的目標。環境與經貿雖然並重，但經貿議題無疑掌握較多「通路」。連結經貿議題來討論環境問題，在經濟論壇上呈現環境議題，是提昇國際環境議題的能見度、發揚環境領域的重要方法。環境與國際貿易的交會，也是我們必須把握的面向。

貳、多核心的國際規範關係

        談到貿易的國際規範，一般多習於將思考的架構放在WTO 的規範機制。其實，WTO 架構並非是唯一因應國際貿易規範議題的機制，也不是最早發展的機制。雖然目前WTO 機制已經納入各項包括商品以外的服務、智慧財產權等相關議題，但WTO 機制對於與貿易相關的跨領域議題究竟是不是一個最佳的處理機制，也都還有進一步思考的空間。

        在WTO 規範機制之前，許多全球性或區域性的規範機制，早就將貿易、甚至是層面更廣的經濟發展議題納入。聯合國體制就是一個最好的例子。聯合國憲章宣示其組織的重要目的，不僅在維護世界和平，更在促進全球經濟的共同發展。而且要在平等、不歧視、確保人權的基本價值下來實現這些任務（聯合國憲章第1 條第3 項規定參照）。此外，聯合國安理會也可以透過有拘束力的決議來採取包括經濟制裁在內的各項措施。例如，安理會便曾因南非實行「種族隔離」(apartheid)而決議對其實施貿易制裁；2001 年後恐怖攻擊威脅全球和平及經社秩序，安理會也作成許多決議對特定國家、組織、甚或個人實施不同的管制或限制性經濟措施。歐盟(最早發端自歐洲煤鋼共同體)與聯合國一樣，都是國際社會上整合國際經貿的主要力量，而且有完整的規範框架與成熟的規範體系。事實上，歐洲相當早就開始進行經貿整合。二次大戰後不久，歐洲便有了整合各國經濟發展的倡議，成立了歐洲煤鋼共同體。演進至今，歐洲整合早已超越經貿層次，對於包括安全、人權、環境、衛生等各項議題都有所規範，各議題的規範也相當成功的一同整合在歐盟的基礎框架下。在經貿領域上，歐盟的規範特色在於，開宗明義就先強調在促進經貿發展的同時，人權、平等、環境等價值應該並重(歐洲共同體條約第2 條參照)。亦即，歐洲經濟共同體是在這些人權、平等及環境等價值得以確保的前提下，鼓勵經貿整合。因此，在歐盟架構下，諸如人權、環境等議題，反而不是經貿發展的障礙。相較於此，WTO 架構卻是將這些議題放在國際貿易的對立面，以「例外規定」的方式，開窄門讓這些價值通行。歐盟架構(圖一)毋寧更契合國際規範發展的需要，也與聯合國規範的價值體系較為相容。

 

圖一：多核心的國際規範體系（以歐洲國家為例，最內圈是歐盟下的經濟共同體(EEC)，其次是
歐洲人權公約(ECHR)，最外圈是聯合國(UN)的規範。
 

       
        我們從聯合國及歐盟的規範發展歷程來看，就可以清楚認知到WTO 絕非唯一、更非最佳的國際貿易規範架構。只是台灣受限於艱困的國際處境，被排拒於聯合國體制之外，在所處區域內也沒有類似歐盟的整合性區域規範機制；因為台灣目前只能參與WTO 規範體系，在國際貿易議題上便產生這種全以WTO 為中心的現象。不過，在環境、人權等價值昂揚、也已經發展出相當豐富的國際規範體系的現在，台灣如單從WTO 體制為出發點來探討貿易相關的議題，將失去許多有效參與國際規範機制的契機，在許多政策與規範的形成上也將因無法宏觀考察而流於片段與偏頗。

        以單一規範體系(如WTO)為出發點探討國際議題，不僅可能失之偏頗，也已不符國際現況。即便僅就單一議題，規範體系競合之情形亦非無可能。事實上，國際社會中對於同一議題(甚至跨議題間)的多重規範體系的現象，已有了解及掌握，並且有現實案例反映此一趨勢。例如，近年歐洲法院及歐洲人權法院就在幾個判決中觸及多重國際規範體系間競合、甚至是法院權力競逐的問題。在Bosphorus 案中，愛爾蘭留置一架涉及恐怖活動的飛機，當事人質疑此一作法侵害人權，向歐洲人權法院(ECtHR)爭訟。愛爾蘭則主張其係配合聯合國安理會的決議，並且主張聯合國安理會決議的拘束力應該優於歐洲人權公約，法院因此不得審查。歐洲人權法院卻認為，愛爾蘭既為歐洲人權公約之會員國，歐洲人權法院自得對其行為加以審查，不因其是在執行聯合國規範的任務而有不同。又例如，在Kadi 案中，涉及為反恐而凍結帳戶是否合法的爭議。歐洲法院初審法庭認為凍結資助恐怖活動之帳戶是在執行聯合國安理會之決議，而其決議優先於歐盟及歐洲經濟共同體相關規定，法院尚無介入審查的空間。不過，歐洲法院卻推翻初審法庭的決定，認為仍應以歐洲體系的人權規範來審查其會員國執行聯合國安理會之決議，聯合國安理會相關決議之規範效力並不當然高於歐盟的相關規定，尤其是涉及基本人權及自由的相關保障規定。由此二例可見(圖二)，國際規範重疊、甚至衝突的現象非不可能，而法院於審判個案時必須作出選擇。在未來，這種各規範體制相互競逐的情形只會越來越多。

 

圖二：反恐議題的國際規範競逐關係
 

        此外，另一則美國因人權考量而對緬甸實施貿易制裁的案例，也反映出國與國間、甚至國家內部之間，面臨不同議題相互對立的規範衝突以及規範競逐的情況。美國麻塞諸塞州基於人權考量，決定以限制政府採購的手段，對緬甸實施貿易制裁；聯邦政府則是採取較輕微的貿易制裁手段。面對麻州與聯邦政府的不同調，美國聯邦最高法院判決以聯邦政府已對緬甸制裁為由，認定麻州的作法逾越了聯邦與州的權限分際而違憲。不過，本案更有趣的是後續發展。一開始對美國的貿易制裁，歐盟持反對立場，認為美國的制裁違反了WTO 的規範，但後來歐盟在其各會員國人權團體的壓力下，也對緬甸採取了制裁措施，反而自己陷入是否違反WTO 的爭議。由此我們可以發現，面臨各領域議題的規範衝突，國與國間、甚至一國內部間都有可能出現不同政策立場，甚至必須進一步相互取捨、協調或競逐(圖三)。

 

圖三：「制裁緬甸案」中的議題衝突與規範競逐情境
 

参、多核心國際規範的發展與台灣的法學教育

        國際社會的規範發展在這十多年間有非常快速及革命性的進展，因此也更需要具有高度議題整合能力的法律人。可惜台灣的法學教育卻仍相當僵化、制式與侷限。連帶的，在這樣的風氣之下，台灣法律人的發展也受到相當大的負面影響。學者狹隘的視野與偏頗的法律論述，反映出台灣法律發展隱憂，許多方面仍停留在與幾十年前相同的情況，絲毫沒有改變。與此同時，國際社會卻不斷快速發展，並不會因為台灣在法學教育改革上的遲滯，而給予台灣更多的等待時間。當國際規範體系在各種議題上已經呈現多核心的發展取向，而各議題間的交錯與流動更是日益複雜，台灣的法學卻仍停留在科目間壁壘分明、以及文本釋義式的原始階段，怎不令人擔憂？台灣的發展背景與歷程，造就了目前的發展模式，成功的民主轉型以及其他國家所無的民主深化經驗，是未來台灣走向世界的重要資產。觀察大尺度面向的國際規範發展模式，便能了解到台灣的法學發展必須改頭換面才能抓住時代脈動，急起直追。台灣的「法律產業」是否能走向世界，創造最大「產值」，端視法律人是否能對此有所體認。