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針對都蘭鼻BOT開發案，東管處是否確實盡到與民眾溝通之義務?
-由此事件探討環境行政公共參與的民眾結構問題
都蘭鼻開發相關歷史事件與文化背景:
2001年起，交通部觀光局東部國家風景區管理處(以下簡稱東管處)，欲將都蘭鼻約30公頃之土地進行BOT計畫，實施都蘭鼻遊憩區整體開發，當時即遭遇當地阿美族人的聯署反對。
都蘭阿美人對於傳統領域的定義是「祖先生活的地方」，只要是祖先生活上會使用到的土地，即算是傳統領域。當時由一名當地高中教師發起了聯署爭取傳統領域的活動，其主要爭取之對象，乃是當地阿美語稱為「巴基發浪」(Pacifaln)的地點，亦即今日在地圖上可以看到的都蘭鼻海舺地區的土地及海灣(都蘭灣)(可見文末附圖1)，該海灣在都蘭傳統意義上為阿美族人的領地，相傳是其祖先登陸地之一，也是當地耆老判斷氣象之地，而直到現今，都蘭部落漁季與海祭仍於該場所舉行。而在國家法令上管轄權則是為東管處所擁有。
其後東管處於2003續而規畫了「都蘭灣地區觀光遊憩發展計畫」、以及「都蘭鼻國有土地獎勵民間投資觀光遊憩設施規劃」等兩項規劃案，積極準備建設，卻遭當地傳統領地運動人士們串聯抗爭，擴大發展為新聞事件，且引發2003年8月29日，身為社會工作者兼導演的陳明才先生，於都蘭鼻海灣跳海自殺，並留下「天佑都蘭鼻」遺書，反對都蘭鼻遊憩區BOT開發案的事件。多起事件發生後東管處決定暫緩該開發案之執行。
2004年，清華大學人類學研究所蔡政良先生對該地進行遺跡挖掘，並且進行口述歷史調查，研究期間製作出都蘭鼻的傳統領域圖(即附圖1)。
直至2009年8月初，莫拉克颱風侵襲台灣，東管處於9月10日起，於都蘭鼻進行「98年莫拉克颱風漂流木緊急清理工程-都蘭鼻暫時儲存場」之施工，引起一個以部落少年為主要使用者的都蘭論壇網站之關注。並而後串聯於9月19日發起「都蘭部落阿美青年捍衛傳統領域自然資源主權行動」，該行動刻意以未申請來凸顯問題的議題性，並邀請媒體報導，驚動當地警方，約談行動人士，但並沒有後續事件發生。
2010年2月初發生消波塊事件，當地青年發現有不知名施工單位於都蘭鼻進行消波塊施工工程，引發諸多年輕人們的關注，並將矛頭指向施工負責單位水利署第八河川局。而後青年們發現該工程計畫乃是4年前（2006）由部落部份長老與民意代表們透過立法委員向政府申請，意在保護都蘭鼻海岸土地免於日復一
日的海浪侵蝕。兩週後趁著過年期間，青年們召開會議討論此事，並於植樹節邀請年長者們與官員們舉行公聽會，但遲來的討論無法平復眾人間意見的不合，消波塊工程也已接近完成。此事件凸顯了當地民眾年輕族群與高齡族群對於海岸土地維護看法的歧異。
2011年9月左右起，東管處開始以「都蘭鼻整體觀光發展研究計畫」為名，召開多次說明會，欲重新點燃一度熄火的BOT開發案。都蘭當地青年稱，在文號為「觀海企字第1000100204號」的東管處內部文件中，首條即聲明「本案以促成BOT為前提」定案，認為東管處所說的溝通，其實只有告知，讓都蘭部落族人認為東管處有欺騙之嫌。
對此，部落青年發起名為「為Sra而跳」(Sra即阿美語中的”土地”)的聯署活動，點出四項青年們認為不合理之處
1. 所有國家主導的觀光發展計畫都未考量原住民族基本法第20至第23條的立法精神，政府的BOT 政策已持續不斷地對原住民族的傳統領域進行霸凌。
2. 包含臺灣和全世界各地原住民族地區的觀光事業發展，在國家與財團的主導下，原住民族總是最弱勢與被邊緣化的一群，失去土地的是原住民族，獲利的卻都是財團與外來資本家。
3. 在原住民族地區施行的觀光發展政策和原住民族基本法間之相互矛盾，國家對此必須擔負起全部責任。
4. 倘若政府貿然實施BOT計畫，將對都蘭部落阿美族人社會組織與文化生活方式產生巨大的衝擊，台灣的環境影響評估過程經常忽略開發案件對在地社群的社會與文化的影響，大型觀光事業更將嚴重導致環境生態的改變，使得阿美族的傳統生活方式受到不可逆轉的破壞。
以及三項訴求
1. 政府應立即停止都蘭鼻的BOT開發計畫，將傳統領域歸還給都蘭部落阿美族人。
2. 東管處管轄區域皆為原住民族世代居住的區域，該單位應該脫離交通部管轄，轉由原住民族委員會接管，或者，應立即直接廢除。
3. 位於都蘭部落傳統領域內的所有開發計畫必須通過都蘭部落議會決議始得進行，並應由部落族人依照傳統社會文化機制主導與共同參與管理 。
對此，東管處副處長於11月5日表示該案僅處於重新設計階段，並未發包動工。若當地人多數不同意，則部會強求建設。東河鄉鄉長則表示都蘭村漢人與阿美族人口各占一半，調查顯示其中漢人與阿美族老一輩族人多贊成BOT案，而年輕族群則多表示反對，鄉公所願意傾聽不同意見，希望都蘭鼻開發案能解決當地人口流失的問題。
問題討論:
另外，學生於東管處入口網站所提供的內部文件搜尋，發現東管處「為民服務不定期考核項目及評分表100年1-6月」有提及「為辦理都蘭鼻地區地方領袖及社區民眾之意見諮詢，以整合地方意見，規劃都蘭地區觀光發展模式，委託專業團隊辦理「都蘭鼻整體觀光發展研究計畫」，本案業於100年2月24日完成決標，3月4日完成簽約。第一期預定完成工作為原有開發計畫相關事項之研析、初步研究規劃構想之研擬及後續辦理方式規劃等，預計6月下旬召開第一期報告審查會，100年4月3日下午2時由廖國棟立委於都蘭村社區活動中心召開「東管處都蘭灣開發案說明vs都蘭阿美部落自治對話協調會」，本處由馬處長、楊課長玉玫及王彥惠出席，參與民眾約100人，100年6月29日召開「都蘭鼻整體觀光發展研究計畫」第一期作業報告審查會議。」，另一份文件「100年度提升務品質執行計畫」也提到「積極參加轄區內村里民大會，藉機宣導各項施政措施，今年辦理「都蘭鼻遊憩區整理開發計畫BOT案」，辦理數次座談會，積極與當地居民及社區部落建立夥伴關係，規劃當地發展經營管理模式。」。
可見東管處雖然因不明原因重啟都蘭鼻BOT開發案，並且對外改名「都蘭鼻整體觀光發展研究計畫」，但確實是有意願進行與當地居民的溝通，也舉行了說明協調會，此點符合環境問題行政上的公共參與。但當地青年卻在其後認為東管處的溝通，其實只有告知，並進行抗議行動，這當中或許問題出在參與說明會的居民結構。由於都蘭部落的阿美族人有很明顯的階級文化，不管是哪個年齡層，都有領導階級的劃分，而行政單位舉行說明會時所邀請或通知的民眾，或許並未涵蓋部落中具有領導地位的各種階級。同時也可能因為該地青年多於外地工作，較不容易得到相關消息的通知，因而沒有意識到說明會的舉行。亦可能是僅舉辦幾次說明會並不足以達到完整溝通協調的目的。而後才會發生青年們抗議的行動。
這樣的事件凸顯出了，行政單位在對當地居民進行公共參與的告知與實行的過程中，"參與事件的當地居民的結構"是很大的一個問題。老師上課也有所提到，以往時常有說明會雖然舉辦了，但參加者都是不懂法律的老年人，等類似的問題。導致說明會僅以形式存在，並沒有達到溝通與民眾發聲的目的。此次事件亦很可能存在著部落年輕人們與老一輩是否都同時參與，以及行政單位對於當地部落階級文化之不了解的問題。
此外，對於「原住民傳統領域vs國家行政土地擁有權」之間的劃分，我國行政法令的規定，也存在著觀光發展政策和原住民族基本法之間的嚴重相互矛盾，執政者們該如何在發展與文化之間達到兼顧，同時不違反憲法所保障原住民之權益，也是很大的一項挑戰。
結論:
行政單位於政策實施時所提供民眾的公共參與，應妥善兼顧當地居民結構上的多元性，以免造成僅與一部分民眾溝通，或甚至造成"選擇性與一部分居民達成協議"的嫌疑。此BOT案開發事件，在說明會舉辦後卻有青年們抗議的行動，顯示了東管處與都蘭青年的溝通不足，雖然東管處於法令上盡責地舉辦了溝通的活動，卻沒有普遍性地達到目的。當地以往的歷史事件也顯示，行政單位時常發生與當地老一輩溝通過卻未與年輕族群溝通，而造成紛爭的問題。此外我國在少數族群權益上的保障，與經濟發展的政策實施上，也存在許多模糊地帶，原住民傳統領域並沒有得到法律保證，導致居民感受到行政上的文化威脅，而被迫以抗議的形式發聲。目前東管處選擇暫時從善如流，此事件尚未結束，後續將如何發展恐怕也還須雙方的努力協調。
參考資料:
l 台灣環境資訊協會網站 http://e-info.org.tw/
l "為Sra而跳"活動聯署與聲明網站 http://61.219.160.133/index.php
l 行政院環保署網站 http://www.epa.gov.tw/index.aspx
l 行政院環保署書台東縣政府文化觀光處 公文 環署綜字第 1000003746號
l 從「漂流木」到「消波塊」：從兩起環境事件談都蘭部落阿美族青年的生態參與和行動 (高德昇、希巨蘇飛、羅素玫、蔡政良、鄭智文；台灣人類學與民族學會2010年會會議文章)
l 記憶作為一種資本：都蘭阿美人的社會記憶再生產案例
(國立清華大學人類學研究所 蔡政良 2004.06.29)
l 環境政策與法律 (葉俊榮 教授 1993初版)