2009年10月8日歐盟氣候變遷論壇之講演紀要
演講者：葉俊榮
演講者：葉俊榮
整理者：林奕宏
葉俊榮教授受邀於2009年10月8日歐盟氣候變遷論壇擔任引言，該次論壇主題為「後京都氣候談判：歐盟的經驗與台灣的挑戰」，論壇舉行的地點則為臺灣大學第一學生活動中心202展示室。以下為葉教授當日的演講紀要：
很榮幸能在哥本哈根會議前來這裡與各位談一談歐盟執行京都議定書的經驗，並借用歐盟的經驗檢視目前台灣可能面臨的挑戰。1992年，德國環境部長在里約的地球高峰會議上，召開記者會公開主張，希望未來氣候變遷減量的談判時，應將溫室氣體排放量將減至1990年排放量的25%。從這點我們可以發現，歐盟在氣候變遷的課題上的努力比世界上其他地方積極。從1992年至今，氣候變遷的規範化已經歷時17年，我們如何來看這段期間溫室氣體國際管制架構的發展呢？我有五點觀察與各位分享。\
1. 公約與議定書搭配模式的成形
從1992年聯合國氣候變遷綱要公約(United Nations Framework Convention on Climate Change, FCCC)開放簽署至今，氣候變遷的問題逐漸規範化，有全球性的綱要公約，接下來還有議定書等的簽訂，這些規範不斷強化、具體化因應氣候變遷的重要性。京都議定書是一個中點，接下來是否有其他後續的議定書，值得觀察，但未來的議定書都必須在FCCC的架構下發展。FCCC以共同但差異的責任為基調，是一個結構紮實的公約，在今年底的哥本哈根會議之前，我們可以觀察到公約搭配議定書的模式似乎已經成形，甚至可能成為未來發展的趨勢。FCCC的實踐經驗是，先簽署FCCC，數年後再根據公約簽署議定書執行公約內容。國際社群在過去曾考慮在公約中直接納入強制各締約國履行的條款，但這種綱要公約/議定書模式，改變了這種想法，未來公約的執行非常可能延續採用這種先簽署綱要公約後再以議定書規定具體履行義務的模式。
2. 檢證年與基準年對比模式的採用
京都議定書採採取檢證年與基準年的對比機制，應該也是未來發展的模式。過去對於達成溫室氣體的減量目標，雖有各種如個別減量等不同模式，但京都議定書採行的方式為設定1990年為基準年，以2008到2010年為達成年，並將締約國區分為附件一及非附件一國家，再對附件一國家分別設定不同的減量百分比。議定書甚至可以配合不同國家的發展狀況，調整減量的百分比。京都議定書設定的基準年為1990年，該年正好是OECD國家在GDP與溫室氣體排放量出現分離的一年。歐盟在最近再以2020年為基準，要求未來排放量降到20%到25%。這種採取檢證年與基準年的對比機制，應該也是未來發展的模式。
3. 直接管制模式與彈性機制之兼容並蓄
就管制工具而言，過去採直接減量管制模式，但FCCC後已逐漸建立彈性機制，例如清潔發展機制(clean development mechanism)、共同履行(joint implementation)、排放交易(emissions trading)等，原來環境法的直接管制模式，已經與彈性機制發生兼容並蓄的現象，並交叉運用。歐盟過去雖反對美國主張的市場交易機制，但近來反而相當重視彈性機制，甚至是最強而有力採行市場交易模式的地方，例如歐盟建立了碳排放市場，並提供經濟誘因，利用多元的管制工具達成整體減量目標。然而採取這種彈性機制，將對發展中國家產生很多機會與挑戰。對台灣及其他快速發展國家，究竟要採用直接減量管制模式或還是進一步善用彈性機制，考驗著主政者的施政能力。
4. 附件一國家及附件二國家區別模式面臨重新洗牌
FCCC採取附件一國家及附件二國家的區別模式。原先是以OECD國家加上中東歐轉型國家為附件一國家，但這樣的區別長期遭受美國攻擊，質疑中國未能納入管制。的確，在後京都時代，這種附件一與附件二國家群的區別面臨重新洗牌。台灣在溫室氣體的減量上，究竟處於何種管制定位？縱使我們目前有政治外交上的困難，但在管制定位重新洗牌之際，又將再次彰顯此等問題。
5. 區域聯盟形式的發展
最後一點是我最近在研究的課題，我們發覺過去氣候變遷都是以個別國家為中心的思考，這種思考模式最近已發生變化。過去氣候變遷的參與模式，大都為利益模式所主導，但此一利益是以個別國家的利益為本位。然而以個別國家利益為出發點的國際談判，在現今的環境中則面臨困難。目前有兩種趨勢，第一種是超越國家角度，形成區域性聯盟、組織，這種模式逐漸成為未來發展趨勢，例如歐盟。這種趨勢沖淡以個別國家利益為基礎的思考，將國家拉到區域性聯盟的角度，使個別國家必須跟隨所屬區域聯盟的標準，這種現象在歐盟特別明顯，我稱之為「往上沖」的趨勢。另外還有所謂「往下洗」的趨勢，有其表現在聯邦國家，例如美國。美國在氣候變遷議題的表現相當保守，但觀察美國情形時，不可忽略美國其實是有許多州所組成的聯邦制國家，各州也有其憲法所賦予的權限，美國各州與聯邦政府間的關係跟歐洲各國與歐盟間的關係很類似。以加州為例，加州的人口或排放效應，可能抵得上很多歐洲國家，加州在氣候變遷一事上的立法與執法決心，也與歐洲各國不相上下，但加州在溫室氣體減量的努力，卻被放在「美國」這個國家架構下評估。類如加州這種次於國家的發展方向，也是以國家為中心的另類發展方向。以上兩種變化，對台灣都有相當的啟示。
我希望藉由關心氣候變遷議題在歐盟的發展，思考台灣未來的對策。以上對於歐盟的現況的瞭解不僅是從科學角度，也包含政策與法律方面，這些部分國內很少經營，所以很希望能跟各位探討這些課題。我們的政府在做政治決策時，也不應忽略這些很重要的議題，或許對台灣真正具有影響力的，是這些政策、法律層面的決定，而不是科學層面的發現。以上幾點與各位分享，希望能對各位有些啟發。
在演講後的討論時間，葉教授又針對參與者的提問，分享了以下看法：
1. 貿易政策的環評必要性ECFA這種自由貿易的協定有無環境影響評估的必要？
過去的貿易政策往往未就環境影響層面進行考量，但這確實需要作政策環評，而且是翔實具體的評估。目前對於ECFA對環境會有如何的影響，無法立即有明確答案，但我很贊同要就這樣的問題進行深入的思考。
2. 各國自行訂定溫室氣體減量法各有其不同背景與考量
訂定溫室氣體減量法的國家，最早僅有日本跟瑞士。瑞士因為是中立國，不希望捲入國際集團的紛爭，所以透過內國立法，維持自主性。日本訂立溫室氣體因應法則是考量教育，尤其強化中央與地方以及政府與國民的共同責任。台灣作溫室氣體減量立法背後的理論依據，乃是基於實際上無法參與國際，國會也沒有機會進行公約的「批准」，而採取與瑞士類似的作法，透過國會的立法來彰顯國民意志，跳過公約的簽署與批准，實質上作自主的連結國際規範。
1. 公約與議定書搭配模式的成形
從1992年聯合國氣候變遷綱要公約(United Nations Framework Convention on Climate Change, FCCC)開放簽署至今，氣候變遷的問題逐漸規範化，有全球性的綱要公約，接下來還有議定書等的簽訂，這些規範不斷強化、具體化因應氣候變遷的重要性。京都議定書是一個中點，接下來是否有其他後續的議定書，值得觀察，但未來的議定書都必須在FCCC的架構下發展。FCCC以共同但差異的責任為基調，是一個結構紮實的公約，在今年底的哥本哈根會議之前，我們可以觀察到公約搭配議定書的模式似乎已經成形，甚至可能成為未來發展的趨勢。FCCC的實踐經驗是，先簽署FCCC，數年後再根據公約簽署議定書執行公約內容。國際社群在過去曾考慮在公約中直接納入強制各締約國履行的條款，但這種綱要公約/議定書模式，改變了這種想法，未來公約的執行非常可能延續採用這種先簽署綱要公約後再以議定書規定具體履行義務的模式。
2. 檢證年與基準年對比模式的採用
京都議定書採採取檢證年與基準年的對比機制，應該也是未來發展的模式。過去對於達成溫室氣體的減量目標，雖有各種如個別減量等不同模式，但京都議定書採行的方式為設定1990年為基準年，以2008到2010年為達成年，並將締約國區分為附件一及非附件一國家，再對附件一國家分別設定不同的減量百分比。議定書甚至可以配合不同國家的發展狀況，調整減量的百分比。京都議定書設定的基準年為1990年，該年正好是OECD國家在GDP與溫室氣體排放量出現分離的一年。歐盟在最近再以2020年為基準，要求未來排放量降到20%到25%。這種採取檢證年與基準年的對比機制，應該也是未來發展的模式。
3. 直接管制模式與彈性機制之兼容並蓄
就管制工具而言，過去採直接減量管制模式，但FCCC後已逐漸建立彈性機制，例如清潔發展機制(clean development mechanism)、共同履行(joint implementation)、排放交易(emissions trading)等，原來環境法的直接管制模式，已經與彈性機制發生兼容並蓄的現象，並交叉運用。歐盟過去雖反對美國主張的市場交易機制，但近來反而相當重視彈性機制，甚至是最強而有力採行市場交易模式的地方，例如歐盟建立了碳排放市場，並提供經濟誘因，利用多元的管制工具達成整體減量目標。然而採取這種彈性機制，將對發展中國家產生很多機會與挑戰。對台灣及其他快速發展國家，究竟要採用直接減量管制模式或還是進一步善用彈性機制，考驗著主政者的施政能力。
4. 附件一國家及附件二國家區別模式面臨重新洗牌
FCCC採取附件一國家及附件二國家的區別模式。原先是以OECD國家加上中東歐轉型國家為附件一國家，但這樣的區別長期遭受美國攻擊，質疑中國未能納入管制。的確，在後京都時代，這種附件一與附件二國家群的區別面臨重新洗牌。台灣在溫室氣體的減量上，究竟處於何種管制定位？縱使我們目前有政治外交上的困難，但在管制定位重新洗牌之際，又將再次彰顯此等問題。
5. 區域聯盟形式的發展
最後一點是我最近在研究的課題，我們發覺過去氣候變遷都是以個別國家為中心的思考，這種思考模式最近已發生變化。過去氣候變遷的參與模式，大都為利益模式所主導，但此一利益是以個別國家的利益為本位。然而以個別國家利益為出發點的國際談判，在現今的環境中則面臨困難。目前有兩種趨勢，第一種是超越國家角度，形成區域性聯盟、組織，這種模式逐漸成為未來發展趨勢，例如歐盟。這種趨勢沖淡以個別國家利益為基礎的思考，將國家拉到區域性聯盟的角度，使個別國家必須跟隨所屬區域聯盟的標準，這種現象在歐盟特別明顯，我稱之為「往上沖」的趨勢。另外還有所謂「往下洗」的趨勢，有其表現在聯邦國家，例如美國。美國在氣候變遷議題的表現相當保守，但觀察美國情形時，不可忽略美國其實是有許多州所組成的聯邦制國家，各州也有其憲法所賦予的權限，美國各州與聯邦政府間的關係跟歐洲各國與歐盟間的關係很類似。以加州為例，加州的人口或排放效應，可能抵得上很多歐洲國家，加州在氣候變遷一事上的立法與執法決心，也與歐洲各國不相上下，但加州在溫室氣體減量的努力，卻被放在「美國」這個國家架構下評估。類如加州這種次於國家的發展方向，也是以國家為中心的另類發展方向。以上兩種變化，對台灣都有相當的啟示。
我希望藉由關心氣候變遷議題在歐盟的發展，思考台灣未來的對策。以上對於歐盟的現況的瞭解不僅是從科學角度，也包含政策與法律方面，這些部分國內很少經營，所以很希望能跟各位探討這些課題。我們的政府在做政治決策時，也不應忽略這些很重要的議題，或許對台灣真正具有影響力的，是這些政策、法律層面的決定，而不是科學層面的發現。以上幾點與各位分享，希望能對各位有些啟發。
在演講後的討論時間，葉教授又針對參與者的提問，分享了以下看法：
1. 貿易政策的環評必要性ECFA這種自由貿易的協定有無環境影響評估的必要？
過去的貿易政策往往未就環境影響層面進行考量，但這確實需要作政策環評，而且是翔實具體的評估。目前對於ECFA對環境會有如何的影響，無法立即有明確答案，但我很贊同要就這樣的問題進行深入的思考。
2. 各國自行訂定溫室氣體減量法各有其不同背景與考量
訂定溫室氣體減量法的國家，最早僅有日本跟瑞士。瑞士因為是中立國，不希望捲入國際集團的紛爭，所以透過內國立法，維持自主性。日本訂立溫室氣體因應法則是考量教育，尤其強化中央與地方以及政府與國民的共同責任。台灣作溫室氣體減量立法背後的理論依據，乃是基於實際上無法參與國際，國會也沒有機會進行公約的「批准」，而採取與瑞士類似的作法，透過國會的立法來彰顯國民意志，跳過公約的簽署與批准，實質上作自主的連結國際規範。