全球環境政策與法律專題討論
SEMINAR ON GLOBAL ENVIRONMENTAL POLICY AND LAW
授課時間：星期一 第七、八（法1401）
氣候變遷與經濟誘因： 聯合國氣候變化綱要公約簡介—兼及對經濟誘因管制的省思
葉俊榮/張文貞 課堂演講
曾燕倫/呂尚雲 整理
2009.12.14
壹、對經濟誘因管制之省思：放諸四海或因地制宜？
美國自1960年代開始反省傳統的命令控制式(command and control)管制模式，並在各行政領域上大量採擇經濟誘因管制模式。目前此種以經濟誘因作為行政管制工具的理念，可以說在全球各國均已蔚為風潮。經濟誘因奠基於經濟學「人性自利」、「理性人」、「自由競爭」等基本假設，考量「成本」與「效益」，推崇「市場機制」，將理性及效率的理念奉為圭臬。在今天，無論是在學理上或政策實踐上，面臨千頭萬緒的管制議題，經濟誘因往往被認為是最有效率的政策工具，可以用來處理各種複雜而交錯的議題。然而，經濟誘因取向的政策工具，並非萬靈丹，也不是完全沒有因地制宜的考量。
首先，從管制目的達成與否的觀點來看，經濟誘因的管制模式以人性自利作為前提，認為經濟誘因可以驅使人們改變行為模式，進而達成管制目的。不過，人類的行為模式是否真的必然因為經濟誘因而改變，仍有討論餘地；而人之所以改變行為模式，可能因為各種其他的政治、社會或心理因素。例如，汙染情形之所以受到控制而減緩，可能是由於人的觀念改變，重新省視與大自然的關係；也很可能是因為科技日新月異，不斷有降低汙染的新發明或發現推陳出新，乃至於即使在不改變生產模式的狀況下，也能減少污染。即使經濟誘因取向的政策工具有其功能，也應該同時觀察並審視其所帶來一切有利或不利的效應。經濟誘因所衍生出的經濟利益本身是價值中立的，管制結果的好與壞，端視管制者對之如何加以運用。
其次，值得進一步思考的是，經濟誘因之所以在美國或者其他國家成功作為一種政策工具，相當程度內也跟這些國家特定的歷史脈絡或發展背景有關；對於可能植基於不同歷史脈絡或發展背景的國家而言，在全盤採納經濟誘因此種政策工具之前，是否也應該對其政治經濟的發展脈絡作相當檢視，思索經濟誘因政策工具的採擇會帶來何種在地的變數與衝擊？以台灣為例，在民主化之前，台灣經歷長期黨國體制的統治，政治與經濟都緊緊的操控在統治者的手上，政權與金權合一。黨營或國營事業便是這種發展背景下的產物，即便在民主化的今日，這些由黨營或國營事業轉型的各項事業仍在台灣經濟體制中具有舉足輕重的關鍵勢力。在此種發展歷程與社經條件之下，在公共政策工具上不加思索地選擇經濟誘因作為管制手段，是否全然適當？是否符合歷史及補償性的正義？特別是在環境管制上，當牽涉到環境價值與各種利益錯綜複雜的糾葛時，經濟誘因式的政策工具是否可能過度偏惠市場及企業，而忽略無法以數值計算的歷史與環境的正義？如何充分考量獨特的發展歷程與社經條件，並搭配其他管制工具或作法，在台灣採納符合公平正義且具有效率的經濟誘因取向的政策工具，是未來的重要課題。
貳、聯合國氣候變化綱要公約簡介及發展現況
氣候變遷的議題無疑是未來各國必須面對的重大議題。在國際規範上，由聯合國氣候變化綱要公約(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)發展出的規範架構，是目前全球因應氣候變遷議題的主要機制。我們有必要了解UNFCCC的規範機制，並掌握國際上因應氣候變遷議題的現況。目前正逢UNFCCC第15次締約國大會，同時也是京都議定書第5次締約國大會在丹麥哥本哈根舉行，世界各國齊聚一堂商議因應氣候變遷之道，全球環境正處在關鍵的轉捩點，身為法律人的我們不能不予以關心及重視。
在哥本哈根會議舉行之前，美國聯邦環保署就已經在12月7日公布認定二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氟氯碳化物、全氟碳化物、六氟化硫等六種溫室氣體，為聯邦〈潔淨空氣法〉(Clean Air Act)中所應管制之「危害公眾健康與福祉」的汙染物質。原先聯邦政府希望透過〈潔淨能源與安全法〉的立法來管制溫室氣體，但立法過程並不順利。環保署現在透過此一公告，將可以開始對溫室氣體排放採取聯邦層級的管制措施，影響重大且深遠，某種程度也代表各國因應氣候變遷的措施已經到了迫在眉睫之際。美國聯邦政府此舉，也許是受到來自國際社會的壓力，也或許是歐巴馬總統所領導的新政府展現不同的視野角度與思維。總之，美國將溫室氣體納入與其他危害人體健康的空氣污染物質同樣層級的管制，且採行的不再是間接、勸誘式的管制，而是直接從汙染源來著手進行具有法律拘束力的管制，不僅將影響此次哥本哈根會議的諮商，也會對將來各國在溫室氣體管制上發生重大影響。
聯合國氣候變化綱要公約與京都議定書的關係，可以母與子的關係為譬喻，是很典型「公約及其議定書」 (convention-protocol)式的國際規範體制。作為公約主體，UNFCCC本身主要是提供一個世界各國參與並凝聚共識的場域，公約本身並沒有具體或強制的規範。UNFCCC的規範中最重要的一點，便是確立「共同但差別的責任」(common but differentiated responsibilities)，意即在公平的基礎上，各締約國應依照其不同的能力，對保護氣候系統應負擔不同的責任；而已開發國家在因應氣候變遷及其不利影響上，應負擔主要的責任。至於其他因應氣候變遷更具體的規範內容，則由公約底下各個子規範形成並落實，京都議定書便是子規範的其中之一。今(2009)年12月7日到18日在丹麥哥本哈根所舉行的會議，便包含了兩個主要的子會議，一是公約第15次的締約國大會(the 15th Conference of the Parties, COP 15) ，目前公約締約國有192個國家；另一是京都議定書第5次成員國大會(the 5th Meeting of the Parties, COP/MOP 5)。估計約有來自各國政府、工商業團體、非政府組織等共15000人，由全球各地前來共襄盛舉 。由於台灣並非聯合國會員，因此只能由民間組織以非政府組織的身分與會。可喜的是，台灣也有獲選代表台灣出訪哥本哈根的學生「青年大使」。事實上，歷來的COP大會，台灣都有關注環境議題的人士主動參與，當中更不乏年輕的學生。此次哥本哈根會議的主要目標，就是要訂出「後京都議定書時代」的中程與長程減碳目標。
事實上，UNFCCC的發展歷程可以由幾個關鍵時點來觀察，分別是1990年、2008-2012年、2020年及2050年。根據1997年京都議定書的規定，各國必須以1990年作為基準年，2012年作為檢證年，在2008-2012間，各國必須達成議定書所設定的溫室氣體減排目標。2012年後，將要有更進一步的減排目標，並以2120年作為中期目標，2050年作為長期目標，檢證因應氣候變遷的成果。值得我們密切注意的問題是，今年是2009年，離京都議定書設定的2012年目標還有三年，但各國卻已經討論起2012年之後的情勢。這其中多少蘊含有各國希望跳過2012年的檢證標準，而要早一步地全面洗牌再重來的姿態，這種態勢引起許多環保團體的憂心而群起抗議，但也讓很多目前看來已經達不到2012年目標的國家暗暗鬆了一口氣。
今年的第15次締約國大會(COP15)要討論的重要議題，包括今後中程與長程的溫室氣體減量目標以及新的檢驗基準年，開發中國家與已開發國家間的減排義務差異的釐定，開發中國家與已開發國家間的資金分配與技術開發與轉讓等。此外，新的減碳目標協議的形式為何？是否要在公約中加入條款？還是繼續採行議定書模式？新協議的執行機制為何？是否要有強制力？如何協助最貧困國家因應氣候變遷所帶來的負面影響？是否有必要擴張規範使其及於原先京都議定書排除在外的其它溫室氣體、或是京都議定書所未規範到的國際海運業與國際航空業？今後的「清潔發展機制」(Clean Development Mechanism, CDM)—京都議定書中專為開發中國家而設的彈性機制，是否應趨於嚴格以確保環境及生態的安全與完整，抑或應予放寬？此一機制中是否要納入未經證實的碳捕捉(Carbon Capture)或碳儲存(Carbon Storage)等相關科技，而允許既有的燃媒能源站繼續運作或增設？應否包含抑制伐林(尤其是針對開發中國家的熱帶雨林)等相關機制如「抑制伐林以減少溫室氣體排放計畫」(Reducing Emissions from Deforestation and Degradation, REDD)？凡此問題，均為這次締約國大會所涉的重要議題。
不過，此次會議所面臨的最大難題，還是在開發中國家與已開發國家對於「後京都議定書時代」的協議並沒有共識。已開發國家認為，開發中國家排放量大，應共同承擔減量工作。開發中國家則認為如今氣候之所以暖化，是已開發國家過去所造成的禍害，基於公平正義，已開發國家理應負起較大減量責任。因此哥本哈根會議是否能順利完成「後京都議定書時代」的新協議，中國、美國的態度是關鍵。甚至，從全球各國溫室氣體排放量的排名來看，可以認為溫室氣體減排議題幾乎能被簡化為是中國與美國之間的「談判戲碼」(bargaining game)，談判結果與效果都取決於中美兩國的態度。
參、台灣在全球氣候變遷時代下的定位及角色
台灣過去一直被拒斥於國際社會之外，面對全球氣候變遷此一重大議題，要如何積極參與於國際社會的相關規範機制呢？事實上，觀察國際社會因應氣候變遷議題的模式及趨勢，可以發現台灣無須悲觀。在國際社會的各場域，台灣往往受限於國家定位的問題，不得其門而入。但我們觀察目前國際發展的趨勢，可以發現有兩種超脫以「國家」為單位的新模式。在氣候變遷議題上，過去都是以個別國家為中心的思考，但這種思考模式最近已發生變化，使得國家利益本位在環境議題中不再是唯一的談判籌碼。
第一種是「向上沖」的模式，如歐盟的例子。歐洲以超越國家的角度，形成區域性的組織，這種模式將國家拉到區域性聯盟的角度，使個別國家必須跟隨所屬區域聯盟的標準，而得以整合各方資源。從歐盟今天成功的發展經驗來看，這種模式可能逐漸成為未來的發展趨勢。第二種是「往下洗」的模式，尤其表現在聯邦國家中。以美國為例，各州政府與聯邦對於環境政策可能採取不一致的立場，各州得以從其觀點及利益發展對其最適合的環境政策與法律，甚至直接並主動地參與國際合作，美國加州、德州、麻州等州政府都有積極參與全球因應氣候變遷等國際合作的例子，不見得需要依賴聯邦政府。這種以國家內的各單元進行合縱連橫的發展方向，也有別於過去以國家為中心的國際環境法發展，值得我們密切注意及觀察。不管是「向上沖」或「往下洗」的新發展模式，都對台灣在全球氣候變遷的相關議題上，提供了更多的新思維及新可能。