氣候變遷公約重要發展歷程與未來發展

PLES整理

1. 前言

        為減少並控制人為溫室氣體的排放，聯合國(United Nations)於1992年5月在聯合國紐約總部通過了〈聯合國氣候變化綱要公約〉(United Nations Framework Convention on Climate Change, 以下稱FCCC)，並於同年6月在巴西里約舉辦的地球高峰會時開放給各國簽署加入該公約，並於1994年正式生效，目前該公約已經有192個締約國。
        
         FCCC自1994年生效以來，每年定期召開一次締約國大會(Conference of Parties, COP)其為公約最重要的決策機關，定期檢討公約的執行成效。FCCC僅為一綱要性公約，如何具體進行溫室氣體減量，則由公約議定書做詳細的規定。1997年於京都召開的第七次締約國大會，通過了〈京都議定書〉(Kyoto Protocol)（以下簡稱議定書），明確規範已開發國家至2012年時應減少的溫室氣體排放量。

       〈議定書〉規範的溫室氣體減量時程僅至2012年為止，各國也開始進行後京都時代的談判與規劃。FCCC將於今年12月7 日至12月18日假丹麥哥本哈根舉行第十五次締約國大會，後京都時代的溫室氣體減量規範將是本次大會的重點。從而在這個時間點，對於〈議定書〉的實踐進行檢討具有格外的意義。

2. 京都議定書的實踐情形

2.1. 內容與生效

      〈議定書〉採用「基準年/檢證年」的模式，規定附件一國家在2008年至2012年間的溫室氣體排放量與該國1990年時排放量相比應減少的百分比。整體而言，其目標是希望平均減少5.2%，至於各國應減量多少，則依FCCC的共同但有差別的責任原則而有不同規定。

      〈議定書〉生效要件為需要55個FCCC締約國的批准，且批准國家中「附件一國家」1990年二氧化碳排放量，至少須占全部FCCC「附件一國家」當年排放總量之55%始能生效。由於要滿足以上要件並不容易，因此，〈議定書〉雖於1997年即正式通過，卻一直至2005年2月16日才正式生效，目前共有183個國家批准，但由於其規範對象僅限於FCCC的附件一國家，非附件一國家的者（例如中國，印度，巴西），並不受拘束。而FCCC的附件一國家中亦有遲遲未批准〈議定書〉者，例如美國。

2.2 歐盟外各批准國的執行情形：以日本、加拿大與美國為例

        日本是最早開始執行〈議定書〉的國家，其於2002年國會批准後，隨即產生了京都議定書目標達成計畫，採取各種措施降低溫室氣體的排放量，在這樣的努力之下，日本2000年至2004年的排放量與1990年僅增加了0.6%，但2006年與2007年的排放量與1990年相比則又有較大幅的增加，分別為6.3%與8.7%。日本國內對於政府的作法，也不時有反對聲浪，其是否能達成〈議定書〉設立的目標(減少6%)並不樂觀。歷任首相對此都有不同的主張，最近鳩山內閣提出要在2020年減量25%的作法，引起國際上相當注意。

        加拿大國內相當支持〈議定書〉，政府也投入相當多的經費，然而其執行成效仍然有限，在2004年溫室氣體排放量較1990年時的增加量(27%)，甚至比美國(16%)還高。2006年後加拿大由保守黨執政，該黨對〈議定書〉原本即持反對態度，不但宣布加拿大於2012年不可能完成〈議定書〉的目標，更進一步刪減相關預算。值得注意的是，地球之友(Friends of the Earth)向法院控告加拿大政府違反其承諾減少溫室氣體的義務，這是第一件與〈議定書〉有關的訴訟，不過該訴訟最後被法院駁回。

        相對的，美國則一直未批准〈議定書〉，長期以來，美國的基本說法是，附件一與非附件一國家的區別並沒有道理，並認為中國作為世界上最大的二氧化碳排放量的國家，應受到〈議定書〉的規範。

2.3 歐盟各批准國的執行情形

        相對於其他主要排放國，歐洲各國的執行情形，不論是在實際成效或策略上，都獲得較正面的認同。歐盟在〈議定書〉外，另以2003/87/EC指令發布自身的目標及執行策略。該指令透過限額分配來限制從能源及工業產業的二氧化碳排放量，因此創造了探排放的稀少性，可以讓市場運作進而整體降低二氧化碳的排放量。

歐盟並引介以計畫為基礎的信用額度(credit)，允許參與歐盟排放交易方案的個別公司使用國際氣候變遷計畫的碳信用額度，使公司可以用較低的成本達到排放目標，協助降低排放量。

       歐盟議會更於2008年10月22日以499票贊成對130票反對(67票棄權)之投票結果，通過於2020年底前比較1990年減少20%排放量目標，且350個歐盟城市於2月10日簽署一項由歐盟執委會所推動的市長盟約(Covenant of Mayors)，承諾減碳成果將超越歐盟所設定在2020年比較1990年排放量降低20%之目標。不過由於部分東歐國家或持反對立場，甚或未曾參與盟約簽訂，加之目標的困難度，能否達成該等目標，仍是未定之數。
2.3. 對京都議定書的執行成效的反思與後京都時代的課題

        整體而言，目前的估計是，溫室氣體的排放量減少情形，原先2008年至2012年排放量與1990年相較平均削減5.2%的目標在最佳情形下僅能達成三分之一，也就是2008年至2012年排放量與1990年相較平均僅能削減1.8%。此與部分國家的執行態度當然有相當緊密的關連。面對後京都時代，下一步各國努力的重點除了讓美國重新回到管制架構以外，更要思考超越已開發國家的整體減量策略。

3. 對後京都議定書時代的回應

3.1. 全球重要會議

        FCCC在印尼峇里島舉行的第十三次締約國大會中，通過一份預計在兩年內達成後京都時期協議磋商的峇里路線圖(Bali Roadmap)，目標於今年年底舉行的哥本哈根會議，決定2012至2017年間全球減排協議，以協助後京都協議於2009年底如期達成。如今，兩年期限將到，但新協議草案仍尚未定型。一般普遍認為，有兩個最主要原因是導致氣候政策談判陷入僵局。一是已開發國家將需要擴大其排放減量承諾；另一是開發中國家將需要共同參與減量行動。目前尚無法確定的乃是這兩項行動的幅度與法規約束性。此外，中國與美國兩大排放大國的磋商與合作態度，都是後京都協議能否成功關鍵。

     到目前為止，處理氣候變遷的相關重要全球會議有：

1.    2007年FCCC第十三次締約國大會：該次會議確認了峇里島路線圖，確定為產生新的全球氣候變遷架構鋪路，並開啟後京都談判工作。後續行動應依照FCCC揭示的原則，特別是「共同但有區別的責任」原則，考慮社會、經濟條件以及其他相關因素，與會各方同意長期合作採取共同行動。其次，「峇里島路線圖」明確規定，FCCC的所有已開發國家締約方都要履行可測量、可報告、可核實的溫室氣體減排責任，美國也不例外。最後，除減緩氣候變化問題外，大會還強調了另外三個在以前國際談判中曾不同程度受到忽視的問題：適應氣候變化問題、技術開發和轉讓問題以及資金問題。這三個問題是在應對氣候變化過程中，廣大發展中國家極為關心的問題，具體談判則待於哥本哈根會議時進行。

2.    2007年八大工業國（G8）領袖會議：八國尋求與FCCC其他締約國共同實現到2050年將全球溫室氣體排放量減少至少一半的長期目標，並在公約相關談判中與這些國家討論並通過這一目標。為了確保能真的做到減量，G8將執行「大規模的經濟中程目標」。另外G8領袖們指出新設立的多國合作「氣候投資基金」將能幫助開發中國家，日本也將提出「地球降溫夥伴倡議」(Cool Earth Partnership Initiative)。關於已開發國家，八國承認自己負有領導責任，認為每個成員國都應執行與自己經濟規模相當的中期目標，以達到絕對減排效果並在可能範圍內儘早停止排放量的增加。關於發展中國家，八國元首再次確認要在應對氣候變化方面發揮領導作用的承諾，稱將對主要發展中國家提供技術、資金及能力建設方面的援助以支援減排計畫。八國元首並同時指出，為確保構築有效的２０１３年後溫室氣體減少排放框架，在２００９年底前應達成的國際共識中，所有主要經濟體必須以具拘束力的形式，承諾採取減緩氣候變化的行動。

3.   2008年FCCC第十四次締約國大會：本次會議的爭執點在於發展中國家及已發展國家歧異的立場。某些已發展國家試圖否定〈議定書〉或將雙軌談判進程合二為一。發展中國家在會議上主張，FCCC和〈議定書〉的基礎地位以及「峇里島路線圖」所確定的雙軌進程必須堅持，反對哥本哈根取得的共識以「條約」或「協定」的形式出現。不過，會議決定啟動「適應基金」，並通過了2009年工作計畫，這標誌著2009年氣候變化談判進程正式啟動。設立「適應基金」是為了在〈議定書〉下資助發展中國家開展適應氣候變化的具體計畫，由於發達國家和發展中國家在資金來源和使用上的分歧，該基金遲遲沒有啟動。啟動此一基金，並同意給予「適應基金委員會」的法人資格，可以說是本次大會的一個重要成果。

4.    2009年曼谷氣候變遷談判會：在泰國舉行FCCC第十五次締約國大會會議前倒數第二次的協商。預計將在哥本哈根簽署的新協定，草案長達280頁，這次會議的重要項目之一就是讓草案更具體化，各國代表將透過談判縮短草案長度，期盼至少能縮短到50頁以內。曼谷氣候變遷談判會議除了縮短草案長度，也將討論減少溫室氣體排放量、如何適應氣候變遷、低碳技術移轉，以及已開發國家如何提供開發中國家資金協助等。

3.2. 歐盟的回應

        歐盟採取了一系列應對氣候變化政策和措施，積極參與國際氣候變化談判並落實〈議定書〉規定，承擔了2008年到2012年的減排義務。在如今的氣候變化國際格局，歐盟扮演著領導者的角色，對於後京都時代的因應措施，其也有重要的回應。

         2009年的歐盟首腦會議中指出，目前的氣候變遷談判進展鄉當不樂觀，其中已開發國家為開發中國家應對氣候變化提供資金支持是主要障礙之一。歐盟執委會提出一份計畫，估計開發中國家適應和減緩氣候變遷所需金額從2013年逐年上升，到2020年是1000億歐元。這些資金的來源有三：各國自己支出、國際碳交易，以及國際公共金援。歐盟為此支援建立一個協調機制，以利提供穩定的資金來源。首先，發達國家承擔更多的減排溫室氣體義務，儘量在技術和資金上支援發展中國家的減排努力；其次，進一步完善國際化的碳市場貿易，以便使資金大幅度流入發展中國家，為發展中國家更多的融資提供必要的條件；最後，作為哥本哈根協議的一部分，設立一個可在2010年至2012年之間，為發展中國家每年提供50-70億歐元資助的金融機構。

3.3. 到哥本哈根之路

        FCCC第十五次締約國大會已進入最後的籌備階段。本次大會議題包括：全球下一輪的減排協議、發達國家與發展中國家資金及技術的轉移機制、保護森林機制的組成及完善清潔發展機制等。本次大會的重點是要訂出2020年的中期目標、2050年的長期目標。如果新協議順利完成，全球經濟模式將有重大改變。根據聯合國建議的減排目標，已開發國家到2020年應減排25%到40%。目前各國對氣溫上升不超過華氏3.6度有所討論，但對應如何完成卻沒有共識，眼見會議在即，但長達200多頁的草案內文，迄今看不到獲致共識的可能性。

        至於歐盟部分，則對本次大會建議以下幾個重要項目：(1)將全球氣候變遷的目標溫度設定不超過在工業時代來臨前的全球氣溫2°C以上(2)要達到以上目標需由已開發國家和開發中國家聯手合作(3)已開發國家要將二氧化碳的排放量在2020年前減低到1990年的30%(4)全體開發中國家，除了一些最貧窮的國家之外，需在2020年前限制二氧化碳的排放量至同期預計成長的15-30%以下(5)研究減碳計畫經費的補助辦法，協助世界各國，不論是以開發或是開發中國家，草擬或更新因應氣候變遷策略探討汙染者付費機制的可能性(6)歐盟需藉由歐盟二氧化碳排放交易計畫或其他二氧化碳排放總量管制與交易組織，在OECD國家間建立減碳市場，並將此市場推及至其他重要新興經濟體。

4. 結語

        在全球為了氣候變遷所造成的影響進行談判協商、集思廣益之際，臺灣不能自限於國際地位問題，成了全球議題的局外人。台灣過去一向是委身由工研院等民間團體組團參加FCCC締約國大會，官方代表再以成員身份加入。本次會議又傳出部分參加的民間組織都被掛上「中國」之名，對於以台灣身份參加會議更顯困難。參加會議是一回事，如何走在時代尖端，形成好的氣候變遷政策，才是真正的重點。而在政策形成的過程中，一方面要有全球的視野，充分掌握議題發展的內涵與方向，也要與推動此一議題的重要角色，尤其是具有關鍵影響的歐盟，建立密切的伙伴關係。在面對後京都時代，我們希望能以更實際、有效的作法，參與FCCC的各種會議與活動，一方面擴增臺灣的能見度，另一方面如何與全球各國一起進行溫室氣體的實質減量，將是臺灣必須面對的課題。

   
     從林園事件與判決中，我們可以發現社會中對於法院的判決充斥著一股質疑的聲音，也因此，當判決出現後，引起社會中的一片譁然。上課時，老師已解釋過如何巨觀和微觀的理解這個判決，而在這裡，我很好奇在這樣子的狀況社運應該如何看待，以及在其中政府及法院應當看待自己的角色。

   
    我想，社運本來就是民主化下的產物，在民主社會下每個人被賦予了可以參與公共事務的權利，故社運，應當是此一觀念的彰顯，然社運團體與政府的關係往往是弔詭的，可以是合作、輔助，卻又有可能是對立，原因在於社運關心的，常常是片面的議題，且時常維持著熱情與高度的理想性。在林園事件，社運團體所在意與關注的便是環保機關為何遲遲沒有誠意為民眾管制汙染問題，而事後的判決時的法院又作了一個看似與工業發展部門掛勾的判決。在我的觀點看來，當然人民有的時候是熱情與衝動的，但在一個社運團體中，應該更需要有一些專業人士從中關注更巨觀的問題，例如在立法後行政機關訂定標準的速度以及立法機關是否夠強勢等等，並帶領著民眾對於這樣的問題給予壓力，當訴求清楚後，便能更有效率的凝聚社會運動的方向與目的，如此在與政府部門交涉的過程中，也不至於被模糊焦點(例如令環保機關認為社運只是為了當地居民的利益)而產生敷衍的補償，進而使得社會運動能夠達到更長遠、永續的目標。

    
    至於立法與行政部門的問題，我認為應該藉此這樣的機會去抓住更深層的問題核心，而非只是一直抱著拖延、敷衍的心態。因為拖延，導致行政機關在制定執行標準十多所延宕，更因為敷衍，導致之後只是出於怕事而協調出補償13億這種的粗糙的結果。在這樣的事件發生後，我認為立法與行政機關應當展開溝通，加強立法對於行政部門的監督，提升行政部門的執行力，如此一來，方能完全杜絕這樣無效率的協調。

   
    而法院的角色，則應將一切判決更加公開透明化，除了判決理由書寫應當更直白易懂外，更需要點出在這當中大家所忽略的行政效率的問題，才能夠令一般民眾也能體切到並非一味的要將矛頭對準產生污染的工業區，而應當引領人們看到更深層的問題，如此一來，才能賦予這判決更重大的意義。

   
    我認為，環境議題是個永續的發展過程，但當社運團體們關心的角度不夠深及廣，而政府機關也一味的只是想解決立即的問題，我們對於環境的發展將只能停留在「頭痛醫頭，腳痛醫腳」的地步，唯有在每一階段時各個部門弄清自己的腳色，才能引領我們的環境概念向上提升。

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壹、問題與討論

Q：能否嘗試以學期初至今所學的環境法概念來分析「台26線旭海到南田(阿朗壹古道)道路開發案」，並從此議題的各種關係人所持之意見、作為…等面向來討論，試著以不同的方式來看待此議題。

 

A：

一、背景：

  
    舊稱「阿朗壹古道」的琅嶠－卑南道，位於恆春半島東北隅、台東縣最南端，依山臨海，沿太平洋海岸而行，路線是由恆春經滿州至太平洋海岸，沿海岸經八瑤灣、牡丹灣北上至達仁鄉後直達卑南，全程約203公里。因台灣環島公路網(台26線省道安朔-旭海段)在此中斷未修通，且離最近都會區屏東市及台東市交通均在80公里以上，是台灣平地陸路交通最不發達最偏遠的地區之一，沿途人煙罕見，景觀自然原始，有「海角天涯」之稱。至21世紀初，安朔至旭海以及港仔至佳樂水這段，仍是台灣環島公路的唯一缺口。2006年公路局推動「台26線安朔至港口段公路整體改善計畫」，著手開闢南田段的公路，引起登山界和環保團體的危機意識，也使得沉寂許久的「阿朗壹古道」成為新聞的焦點。最新之進展為，此開發案已在2010年12月通過環境影響評估，並完成其中的安朔至南田路段，而剩餘之南田至安朔段則在2011田2月因為被屏東縣政府列為「旭海．觀音鼻自然保留區」而得以暫時保存至明年1月。

 

二、方法：

  
    從網路及新聞搜集有關阿朗壹古道開發的相關訊息，包括：新聞報導、影片、文字記錄及部落格…等，再從其中整理各個參與者的立場及作為，最後試著以課堂所學的觀念來釐清這些行為互動之下的關係。

 

三、結果：

    藉由網路搜尋而得到的資訊中，我將和此議題有關及參與的人士分成下列幾

個體群：公路總局、環保團體及文史工作者、當地居民及民意代表、屏東縣政府、社會大眾。

   
    而這些群體對於公路開發的立場大致整理如下：

    1.      公路總局：為此道路闢建案的主管機關，立場為支持道路之開闢。提出此案可振興地方經濟、帶動觀光以及減少城鄉差距…等效益，且2010年底之環評已通過此案。

    2.      環保團體及文史工作者：持堅決反對立場，認為此舉將破壞生態系統、抹滅歷史及文化資產，非但無法振興地方，反而將使地方喪失寶貴的觀光資源。在期間，發起連署、多次進行陳情、抗議等手段，同時在地方進行生態調查、推動生態旅遊…等。

    3.      當地居民及地方民意代表：多數持支持立場，希望藉由道路開通達到地方繁榮及擁有便捷交通。不少村民於自家門口懸掛布條，其中部分民代更以程序瑕疵之理由主張縣政府之公告無效。

    4.      屏東縣政府：反對進行道路之開發，並於2011年2月依<文化資產保存法>將此區段列為暫時自然保留區而禁止開發，並在7月時將此公告延期至明年1月。然而，縣政府處於環保團體、公路局以及地方民眾不同立場之間，希望扮演折衝之角色，例如：推展政策促進生態旅遊、召開村民大會…等。

    5.      社會大眾：在蒐集到的資訊中，絕大多數皆認為此生態資源應妥善保存並合理利用。多數訴諸以影片、照片及文字等方式將自身所受的感動記錄下來。

 

四、討論：

   
    在上述各方的立場及行動中，彼此互動關係複雜，我想就其中有關法律、程序、責任政治以及環境權歸屬的部分做個人的理解之陳述。

   
    首先，就法律部分。這其中有相關的法律為<環境影響評估法>及<文化資產保存法>…等，我個人認為這個環境議題因為有上述法律提供的途徑，因而讓大家可以有所依據的面對這個困境。假設沒有這些法律，規範環境影響評估並讓縣政府有權得以暫定保護區…等，我認為縱使環保團體及社會大眾進行抗爭、連署…等恐怕都有點緩不濟急，而且也不足以形成輿論壓力來讓政府承擔開發之後的政治責任，因此法律的權利保障的確是重要的依據。

   
    其次則是由法律衍生出的程序問題。在報導中我發現，屏東縣長即是以環保署在評議此案時並未知會環保團體以及縣政府…等為原因質疑程序不符，並以此為據質疑此開發案的環評決議。然而，另一方面地方民代及居民也同樣以程序問題來質疑縣府劃定保護區時的草率及合法性。我覺得有趣的是，這些論點雖然都不是直接地跟「環境」相關，但卻是最能讓人折服以及最有立場的質疑依據。或許就像課堂上老師提到的，環境法要保護的精隨主要不是實質環境權而是程序環境權，一旦提供了完善的程序體制，我們便可以相信在他的運作之下可以朝向對環境好的方向前進。

   
    此外，在政治責任這方面，我認為可以討論的是，環保署為進行環評的機關，依其專業來評估各個開發案對環境的影響。然而，除了環境方面，還有其他如經濟效益、國土政策…等面向需要考慮。但是我們好像把焦點完全的集中在環評的結果上，給人一種開發與否並非中央執政者的決策而是完全由環保署這個機關來做決定似的錯誤認知。我認為決策者應由整體面向來決定，並勇敢的承擔不論開發與否之後的政治責任。

   
    最後則是關於環境權歸屬的問題。在這個案例之中，與一般常見的環境開發議題不同的是，當地居民多數是持支持開發的意見，堅決反對者反而是非在地人的環保人士、縣政府及社會大眾。在這種情況下，到底要以何方的意見為依歸呢?當土生土長的人們決定犧牲環境以追求便利時，身為外人的反對人士是否有立場批評他們出賣環境呢?

 

五、資料來源

1.YAHOO新聞網

2.公視-我們的島(困境‧阿朗壹、最後的海岸、環境律師團的海角體驗)、有話好說

3.民視-異言堂(再見 阿塱壹)

4.客家電視-村民大會(旭海村)

5.屏東縣環境保護聯盟

6.內政部公路總局

7.好多人的部落格及YOUTUBE相關影片

 

貳、心得

   
    會想問自己這個問題是因為身為屏東人，每次在新聞上看到這個爭議時卻是陌生的，不清楚事情的癥結也不懂各說各話之下的真實；因此才會想藉這個機會好好認識這個爭議。雖然如此，但我能做的也僅僅是利用網路找尋相關的新聞、影片、相片及文章，並用課堂上剛剛學會的初淺觀念來看待這個議題。其中一定充滿許多我的曲解或是誤用，還希望能獲得老師的糾正。然而，在進行這個作業時，我試著以客觀及理性的角度來看待各方的立場，縱使我本人是反對這個開發，也因此讓我有機會知道其他人的論點及根據。確實獲益良多。

   
    還記得我在很小的時候就知道這條古道了，那時候全家出遊到了旭海，我們把車停在公路的終點，我父親說這邊是台灣唯一沒有道路的海灘，可以一直通往台東，然而我不曾親身走過；這就是我一直以來對阿朗壹古道的認知。然而在做這個作業之中，看到好多人的相簿、網誌記錄著當地的美景還有自身的感動，讓我心裡有種渴望去阿朗壹古道走一遭的衝動，想要去體驗他的美好、感受他的衝突並試著體會當地人的心聲。雖然在實際的爭執以及拉扯之中，這股感動並無法如訴諸法律、程序正義以及抗爭…等手段一般有力得以撼動決策，但是我深深地覺得，其實這些手段都是人們發展出來以捍衛心中這股來自環境的感動的產物。

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壹、問題：

           
    自從十八世紀工業革命以來，人類所處的世界因科學高度發展、技術突飛猛進，而享受了比之前更為便捷的生活。長久以來，人類生活於漸漸進步的現代社會中，所思所想皆是如何使生活更為美好，直到1962年，Rachell Carson發表了她的著作《寂靜的春天》，文中以感性的話語感嘆鳥兒不再歌唱、魚兒不再優游，眼前所見只有荒蕪一片，而直接導致這樣淒涼不再擁有美好景色的始作俑者，就是使用DDT等合成農藥。也許就是從那個時候起，我們開始會去留意環境已有不同，雖然有識之士已知道要停止或減緩人類活動對地球的傷害，但工業界、企業界仍進行著他們所謂的「開發」，而捍衛環境的人士也轉向利用「環境權」這樣一個概念，試圖將它納入憲法所保障的基本人權中，再利用程序正當性及公民參與、公民訴訟等制度去保衛他們所想擁有美好環境的權利，只是，在這樣一個制度下，是否有相對於我們這個世代較弱勢的「一群人」，他們參與的「機會」被剝奪了呢？我們應該要立法保障下一個世代在公民參與中也可以「占有一席之地」嗎？

貳、分析：

一、正當性基礎來源

 〈一〉永續發展理念的發揚

     隨著近年來氣候變遷對地球風貌的衝擊，世界各國開始檢討自己的工業發展對環境所造成的影響，雖然沒有直接證據指出就是人類活動造成氣候異常，但人類活動改變地球面貌，間接促使天候異常的論述應為大眾之說，無可反駁。而此也更加促成環保人士訴求環境保護重要性對政府、企業的壓力性，他們的終極目標大部分並非要停止所有的活動〈雖然有部分環保人士積極主張人類應停止一切開發活動，以讓地球休生養息，但究屬少數訴求，難為普遍社會所採，在此不述〉，而是以「永續發展」為宗旨，來評估活動的可行性及應改進之處；世界各國在國際會議也頻頻強調此一概念的重要性，在國內也以此做為政策形成的主要方針。從這個脈絡觀之，世界普遍肯定「永續發展」的理念，也就是說，肯定現代人應給予下個世代可享受美好環境的權利。

   
〈二〉隔代正義理念的盛行

         
    在我們這個世代，於科技及資源開發享受了來自前一代人的努力，但卻利用此一知識基礎「超前」剝奪應該屬於下一代人所能享有的「環境權」，讓他們直接面臨我們所遺留下來的難題。憲法上基本人權的理念成了現今民主國家的普世價值，因而，我們接受每個人都能享有與自己同等權利的觀念，所以為下一代人保留我們所能看到的美景的這種想法也會漸漸深植在每個人心中，這就是所謂的「隔代正義」！當我們這個世代耗盡資源，卻要讓下一代負擔苦果，這樣的不正義開始讓我們去反思，是否我們該做些什麼樣的努力來遏止這種事情的發生？抑或是，有沒有如何的一種制度，可以來平衡這種「代表性」結構的缺陷？因此，我們開始思考讓下一代也能參與我們這一代於環保議題上的參與，並開始去探求正當性基礎來源，毫無疑問地，其始於「隔代正義」。而擴大下一代人參與的制度將是一種可以彌補世代代表性結構缺陷的良方。

 

二、可行性制度

    
   〈一〉保留國會席次

         
     在憲法中明定人民享有「環境權」的國家少之又少，關於環境保護的規範工作主要由國會來進行，如我國憲法增修條文第十條中揭示，經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧，由於這只是原則性的規定，因此較細節性的規範主要留交「法律」，讓立法院委員們透過專家評估、民眾意見及各方建議的綜合下，制定出一部部的「環境法」。所以，如果能在國會中保留一定席次的代表權給下一世代，不但可以彌補跨世代代表性結構缺陷的問題，也可以讓法案的性質在永續發展方面強化理念，而現代委員們在面對財團、企業的遊說時，也會有來自此方面的壓力，而迫使其與業界斡旋時，有更大的立場取得業界的讓步。

   
    〈二〉政策形成諮詢

         
    行政機關根據法律做成的政策，在形成初期往往是以永續發展為旨而交由相關機構，只是在執行時，經濟發展與環境生態是否真的能夠兼籌並顧？而資訊的公開與透明能否讓有識之士都能夠通盤了解？舉例而言，有不少的計劃是由政府與企業攜手合作開發，也就是所謂的BOT案，但往往這時會發生一個現象，在政府一公佈這個資訊時，民眾便開始走上街頭反對了，原因是，這時通常已通過第一階段的環境影響評估了。現代人尚可以走上街頭遊行訴求，使政府在做下一個決定時加入人民的想法，但下一代的人在此情況下幾乎可說是「一籌莫展」了，因此，在政策形成的肇始階段，就讓下一代代表取得加入諮詢的正當性實有其必要性。

   
    〈三〉隔代公民參與

         
     在環境議題上，下一代代表的積極參與將有助於社會更加正視隔代正義的議題，因此，如果可以擴大下一代在公民參與的多元性，將讓許多面向更加具有永續發展的開展性，但有時，政府已決定要進行開發計劃，此時，任何制度上、程序上的參與已無力回天，甚或是耗時繁久，無法及時阻止建設的進行。這時，人們的唯一、最佳的方法便是走上街頭遊行，因而，我們要讓下一代人也可以擁有此一權利，而在這樣情況下的最佳辦法便是，讓隔代正義的理念與現代的環保訴求做結合，以附隨性的原則擴大公民參與，採此一辦法的主因是，計劃在制度上已無法再做變動時，各方訴求應彙整而形成一強有立的勢力，以對主事者造成壓力。  

   
    〈四〉隔代公民訴訟

         
     在環境糾紛中，有權提起訴訟的除了因為環境汙染直接受害的當地居民以外，其它如環保團體、環保人士或間接受害的個人皆可提起訴訟，這就是「公民訴訟制度」。而這個制度實行的主要原因是，當地部分居民可能受到企業利益的誘惑、箝制，轉而引導其他多數居民消極不採取訴訟程序，以致發現時為時已晚，因而，政府允許其他人也擁有此一權利。讓下一代也可以擁有在當代提起公民訴訟的價值在於，讓法院於審判環境汙染事件時，其客觀性也可擴大至世代間，因為有些環境汙染也許在當代尚不能明顯的顯現出其傷害，但到了若干年後，其發生的損害將超越現今，如同車諾比核電廠災變，當代受到核子汙染的人雖都獲得賠償，但是因為外洩核子汙染的水源、土地導致新生兒畸形的所有當事人，是否有因而獲致額外賠償，所以，如果讓下一代擁有公民訴訟權利，他們也將可以預先主張將受傷害的補償，透過法院給予他們將來求償的正當性。

   
    〈五〉隔代利益分配

         
     在各國環境汙染糾紛事件中，一定有一方得受讓出其權利與他方，也許是「價金」，也許是「環境權」，使用這樣的用語，十分具有買賣的意味，如果不堅持環境權具有不可買賣性的話，那麼對造成環境汙染的一方求償而同意其繼續使用該土地的行為，頗具買賣的形式，在此則不再進行環境權是否可供買賣的論述，吾人將先把環境資源定位成一種利益。既是利益，就會涉及到分配，因此，下一代人是否可以透過與企業、財團間的協商而達成協議，讓工業繼續使用土地，但必須支付一定的金錢供未來世代做回復土地之用？或是，透過協商要求企業、財團在不傷害到其未來世代使用該土地的限度內始可進行其計劃？在這樣的程序中，當代與下一代人使用利益的分配將更為壁壘分明，而不至於產生現代人過度使用資源的情況，在隔代正義保障上也將更能維護下一代的權益，使之不至於發生過度的「隔代不正義」。

 

三、制度實施困難性

 
     〈一〉代表人員形成

   
    下一代在環境議題的公民參與已如上述，只是，這些代表如何形成？以何形式組成？年齡層分布？分區代表式就如同當代國會的組成方式？其實，以下一代的人員直接參與現代公共事務有其困難性，已出生的，可能還不懂制度運作，尚不了解為何要爭取這些權利，而且，對於尚未來到人世的呢？不就等同於「顯失公平」了嗎？

   
    〈二〉保留席次多寡

         
    上述肯定應在國會中為下世代保留席次，以積極保護其權益，但，應該在國會占有多少席次呢？多了，就顯得議題法案的發展方向轉變而成只為未來世代量身訂做；少了，就失去實施此制度的原意，變成只是環保相關議題的「正當性代言人」，所以，席次的多寡實有賴相關單位好好思量。

   
    〈三〉法院案件負擔

         
     現今法院法官的案件量大增，屆時若加入一「隔代公民訴訟」制度，想必更會使法官負擔大增，因而，是否要設限由特定人員、團體來進行？但是，這會不會變成特定人士把持了這項資源而藉機圖利？

   
    〈四〉跨世代利益糾結

         
     若跨世代間可透過金錢來補償未來的損失，那會不會造成經濟制度運作的混亂？讓跨世代間的利益關係相互糾結，將使所有經濟制度大亂，屆時，將是一場環境問題導致而成的「經濟大混亂」。

 

四、改善方法

   
     在此，我將提出一些我的看法供作參考。

    
     〈一〉代表形成：最好的模式便是由特定地區特定專業領域由比例選出，方式可參考該國家的國會選舉，如此一來，這些人可在當地為自己的專業領域，替下一代謀求權利，而其代表正當性，便是直接來自於下一代，但間接透過現代人的投票授權產生。

    
     〈二〉席次多寡：其席次的多寡應參照該國家新生兒及兒童比例保留，最主要原因乃是，雖然每年的比例不盡相同，但在近十年間比例應不至於變動過大，所以可拿過去十年比例平均而得，如此一來，該年通過的法案便可兼顧到未來世代比例的正當性，而避免失去平衡。

    
     〈三〉環境法院：建議設立「環境法院」，一來可使受有環境方面知識的法官擔任，不至導致承審法官於環境保護議題方面一無所知；二來可讓環境保護議題具有獨立性，以科學的角度看來，環境議題有其迫切性，直接關係到人民的身家安全，因此，「環境法院」的設置有其必要性；三來可解決人員不夠的問題，公民訴訟的主要精神便是提供大家都可以有一個管道來維護環境權，如果設限，將引發出一連串問題，誰適任？會否受財團控制？過度鍾情於某項議題而忽略其它……等。

    
     〈四〉基金會：在使用金錢來補償下一世代的環境權時，其形式應是將其做為回復當地環境計劃的基金，而設立基金會。此基金會的主要運作宗旨有二：直接做為將來回復地貌之用、儲蓄以讓未來世代於資源耗竭時，可從事其他事業以維生，而下一代代表則分為兩個單位，一擔任基金會幹部，操作其運行；一為監督委員，基金會直接對其負責。

 

五、結論

    
    「隔代正義」將成為未來處理環境議題時的首要考量，而就現今關於環保理念─永續發展中，也可獲得隔代參與現代環境相關計劃的正當性。參與的形式可以橫跨行政、立法、司法三權，給予之充分權限將使其實施更具意義，但是在實施時也將面臨許多技術性、細節性的困難，因此，為施行此一進步性、發展性的制度，勢必將在現今程序中再加入一些機構或改變，隔代正義理念的落實，將有待未來在法律、政治及社會上的長期發展。

 

都蘭鼻開發相關歷史事件與文化背景:

   
    2001年起，交通部觀光局東部國家風景區管理處(以下簡稱東管處)，欲將都蘭鼻約30公頃之土地進行BOT計畫，實施都蘭鼻遊憩區整體開發，當時即遭遇當地阿美族人的聯署反對。

   
    都蘭阿美人對於傳統領域的定義是「祖先生活的地方」，只要是祖先生活上會使用到的土地，即算是傳統領域。當時由一名當地高中教師發起了聯署爭取傳統領域的活動，其主要爭取之對象，乃是當地阿美語稱為「巴基發浪」(Pacifaln)的地點，亦即今日在地圖上可以看到的都蘭鼻海舺地區的土地及海灣(都蘭灣)(可見文末附圖1)，該海灣在都蘭傳統意義上為阿美族人的領地，相傳是其祖先登陸地之一，也是當地耆老判斷氣象之地，而直到現今，都蘭部落漁季與海祭仍於該場所舉行。而在國家法令上管轄權則是為東管處所擁有。

   
    其後東管處於2003續而規畫了「都蘭灣地區觀光遊憩發展計畫」、以及「都蘭鼻國有土地獎勵民間投資觀光遊憩設施規劃」等兩項規劃案，積極準備建設，卻遭當地傳統領地運動人士們串聯抗爭，擴大發展為新聞事件，且引發2003年8月29日，身為社會工作者兼導演的陳明才先生，於都蘭鼻海灣跳海自殺，並留下「天佑都蘭鼻」遺書，反對都蘭鼻遊憩區BOT開發案的事件。多起事件發生後東管處決定暫緩該開發案之執行。

   
    2004年，清華大學人類學研究所蔡政良先生對該地進行遺跡挖掘，並且進行口述歷史調查，研究期間製作出都蘭鼻的傳統領域圖(即附圖1)。

   
    直至2009年8月初，莫拉克颱風侵襲台灣，東管處於9月10日起，於都蘭鼻進行「98年莫拉克颱風漂流木緊急清理工程-都蘭鼻暫時儲存場」之施工，引起一個以部落少年為主要使用者的都蘭論壇網站之關注。並而後串聯於9月19日發起「都蘭部落阿美青年捍衛傳統領域自然資源主權行動」，該行動刻意以未申請來凸顯問題的議題性，並邀請媒體報導，驚動當地警方，約談行動人士，但並沒有後續事件發生。

   
    2010年2月初發生消波塊事件，當地青年發現有不知名施工單位於都蘭鼻進行消波塊施工工程，引發諸多年輕人們的關注，並將矛頭指向施工負責單位水利署第八河川局。而後青年們發現該工程計畫乃是4年前（2006）由部落部份長老與民意代表們透過立法委員向政府申請，意在保護都蘭鼻海岸土地免於日復一

日的海浪侵蝕。兩週後趁著過年期間，青年們召開會議討論此事，並於植樹節邀請年長者們與官員們舉行公聽會，但遲來的討論無法平復眾人間意見的不合，消波塊工程也已接近完成。此事件凸顯了當地民眾年輕族群與高齡族群對於海岸土地維護看法的歧異。

   
    2011年9月左右起，東管處開始以「都蘭鼻整體觀光發展研究計畫」為名，召開多次說明會，欲重新點燃一度熄火的BOT開發案。都蘭當地青年稱，在文號為「觀海企字第1000100204號」的東管處內部文件中，首條即聲明「本案以促成BOT為前提」定案，認為東管處所說的溝通，其實只有告知，讓都蘭部落族人認為東管處有欺騙之嫌。

   
    對此，部落青年發起名為「為Sra而跳」(Sra即阿美語中的”土地”)的聯署活動，點出四項青年們認為不合理之處

    1.      所有國家主導的觀光發展計畫都未考量原住民族基本法第20至第23條的立法精神，政府的BOT 政策已持續不斷地對原住民族的傳統領域進行霸凌。

    2.      包含臺灣和全世界各地原住民族地區的觀光事業發展，在國家與財團的主導下，原住民族總是最弱勢與被邊緣化的一群，失去土地的是原住民族，獲利的卻都是財團與外來資本家。

    3.      在原住民族地區施行的觀光發展政策和原住民族基本法間之相互矛盾，國家對此必須擔負起全部責任。

    4.      倘若政府貿然實施BOT計畫，將對都蘭部落阿美族人社會組織與文化生活方式產生巨大的衝擊，台灣的環境影響評估過程經常忽略開發案件對在地社群的社會與文化的影響，大型觀光事業更將嚴重導致環境生態的改變，使得阿美族的傳統生活方式受到不可逆轉的破壞。

    以及三項訴求

    1.          政府應立即停止都蘭鼻的BOT開發計畫，將傳統領域歸還給都蘭部落阿美族人。

    
    2.          東管處管轄區域皆為原住民族世代居住的區域，該單位應該脫離交通部管轄，轉由原住民族委員會接管，或者，應立即直接廢除。

    
    3.          位於都蘭部落傳統領域內的所有開發計畫必須通過都蘭部落議會決議始得進行，並應由部落族人依照傳統社會文化機制主導與共同參與管理 。

    對此，東管處副處長於11月5日表示該案僅處於重新設計階段，並未發包動工。若當地人多數不同意，則部會強求建設。東河鄉鄉長則表示都蘭村漢人與阿美族人口各占一半，調查顯示其中漢人與阿美族老一輩族人多贊成BOT案，而年輕族群則多表示反對，鄉公所願意傾聽不同意見，希望都蘭鼻開發案能解決當地人口流失的問題。

 

問題討論:

   
    根據行政院環境保護署「環署綜字第 1000003746號」文件，第五大項說明之第(二)項第1條，交通部觀光局對於都蘭灣地區觀光遊憩開發案件的進度說明，有指示都蘭鼻遊憩區一案「已暫緩辦理，將請本局東管處辦理計畫終止或監測計畫變更事宜」，這部分是反對開發案的青年們有提出，認為東管處重啟BOT案的動機可疑。

   
    另外，學生於東管處入口網站所提供的內部文件搜尋，發現東管處「為民服務不定期考核項目及評分表100年1-6月」有提及「為辦理都蘭鼻地區地方領袖及社區民眾之意見諮詢，以整合地方意見，規劃都蘭地區觀光發展模式，委託專業團隊辦理「都蘭鼻整體觀光發展研究計畫」，本案業於100年2月24日完成決標，3月4日完成簽約。第一期預定完成工作為原有開發計畫相關事項之研析、初步研究規劃構想之研擬及後續辦理方式規劃等，預計6月下旬召開第一期報告審查會，100年4月3日下午2時由廖國棟立委於都蘭村社區活動中心召開「東管處都蘭灣開發案說明vs都蘭阿美部落自治對話協調會」，本處由馬處長、楊課長玉玫及王彥惠出席，參與民眾約100人，100年6月29日召開「都蘭鼻整體觀光發展研究計畫」第一期作業報告審查會議。」，另一份文件「100年度提升務品質執行計畫」也提到「積極參加轄區內村里民大會，藉機宣導各項施政措施，今年辦理「都蘭鼻遊憩區整理開發計畫BOT案」，辦理數次座談會，積極與當地居民及社區部落建立夥伴關係，規劃當地發展經營管理模式。」。

   
    可見東管處雖然因不明原因重啟都蘭鼻BOT開發案，並且對外改名「都蘭鼻整體觀光發展研究計畫」，但確實是有意願進行與當地居民的溝通，也舉行了說明協調會，此點符合環境問題行政上的公共參與。但當地青年卻在其後認為東管處的溝通，其實只有告知，並進行抗議行動，這當中或許問題出在參與說明會的居民結構。由於都蘭部落的阿美族人有很明顯的階級文化，不管是哪個年齡層，都有領導階級的劃分，而行政單位舉行說明會時所邀請或通知的民眾，或許並未涵蓋部落中具有領導地位的各種階級。同時也可能因為該地青年多於外地工作，較不容易得到相關消息的通知，因而沒有意識到說明會的舉行。亦可能是僅舉辦幾次說明會並不足以達到完整溝通協調的目的。而後才會發生青年們抗議的行動。

   
    這樣的事件凸顯出了，行政單位在對當地居民進行公共參與的告知與實行的過程中，"參與事件的當地居民的結構"是很大的一個問題。老師上課也有所提到，以往時常有說明會雖然舉辦了，但參加者都是不懂法律的老年人，等類似的問題。導致說明會僅以形式存在，並沒有達到溝通與民眾發聲的目的。此次事件亦很可能存在著部落年輕人們與老一輩是否都同時參與，以及行政單位對於當地部落階級文化之不了解的問題。

   
    此外，對於「原住民傳統領域vs國家行政土地擁有權」之間的劃分，我國行政法令的規定，也存在著觀光發展政策和原住民族基本法之間的嚴重相互矛盾，執政者們該如何在發展與文化之間達到兼顧，同時不違反憲法所保障原住民之權益，也是很大的一項挑戰。

 

結論:

   
    行政單位於政策實施時所提供民眾的公共參與，應妥善兼顧當地居民結構上的多元性，以免造成僅與一部分民眾溝通，或甚至造成"選擇性與一部分居民達成協議"的嫌疑。此BOT案開發事件，在說明會舉辦後卻有青年們抗議的行動，顯示了東管處與都蘭青年的溝通不足，雖然東管處於法令上盡責地舉辦了溝通的活動，卻沒有普遍性地達到目的。當地以往的歷史事件也顯示，行政單位時常發生與當地老一輩溝通過卻未與年輕族群溝通，而造成紛爭的問題。此外我國在少數族群權益上的保障，與經濟發展的政策實施上，也存在許多模糊地帶，原住民傳統領域並沒有得到法律保證，導致居民感受到行政上的文化威脅，而被迫以抗議的形式發聲。目前東管處選擇暫時從善如流，此事件尚未結束，後續將如何發展恐怕也還須雙方的努力協調。

 

參考資料:

l   台灣環境資訊協會網站 http://e-info.org.tw/

l   "為Sra而跳"活動聯署與聲明網站 http://61.219.160.133/index.php

l   行政院環保署網站 http://www.epa.gov.tw/index.aspx

l   行政院環保署書台東縣政府文化觀光處 公文 環署綜字第 1000003746號

l   從「漂流木」到「消波塊」：從兩起環境事件談都蘭部落阿美族青年的生態參與和行動 (高德昇、希巨蘇飛、羅素玫、蔡政良、鄭智文；台灣人類學與民族學會2010年會會議文章)

l   記憶作為一種資本：都蘭阿美人的社會記憶再生產案例

(國立清華大學人類學研究所 蔡政良  2004.06.29)

l   環境政策與法律 (葉俊榮 教授 1993初版)

    環境問題之本質牽涉各種複雜面向訴之求及價值之衝突，自人類於科技、工業發展達一定程度而開始形成對環境之反思意識起，環境問題之實質面及程序面皆有眾多主義、學說及分析方法而未能有一致之解決共識，凸顯環境問題之全面複雜性及精緻性。

     惟推究環境問題之最終訴求，最重要者仍應其實際上、對人民之權利保障問題，不論此處所謂權利係：環境權、生活方式選擇權、基本人權或正當程序保障之權。

     又由於媒體乃現代生活中，人民接觸資訊最廣一最有影響力之管道，深深影響人民之價值觀及問題意識。因此就與人民權利切身相關之環境問題，媒體應扮演如何之角色，貫穿政個環境問題之現行處理及未來發展。

     
    於資訊爆炸之現今世代，媒體之影響力舉足輕重不可忽視，甚至有將之比喻為政府之第四權。蓋國家之政權以民主正當性為其基礎，又民主乃代表人民之利益及想望，而媒體實對人民主觀上利益及想望有極大影響力。

    
    因此我認為，人民環境意識須被喚起，人民所擁有之企業或工廠才有將環境納入產業考量之可能，人民之行為才有改變至以永續發展為目標之可能，人民才有基於環境權向政府做抗爭、協調之可能，政府亦才有重視、實踐環境保護的可能。而欲喚起人民之意識，媒體之責任及重要性乃不可或缺。

    
    例如：由公共電視所拍攝一系列紀錄片，能夠使原本不了解、與自身不相關之其他人民能認識並正視相關的問題，並激發人民從不同的角度及思考模式去思想；或藉由新聞報導之題材選擇、網路、電視節目、廣播等等，縱不免有媒體業者主觀價值，仍對喚起民眾環境意識有巨大影響力，我相信這是現在台灣媒體應該更多去著重和貢獻的。

       
     環境問題的處理，在法律及政策形成上，與其從實質面強調人民「環境權」之存在並型塑其內容，實證上更有助益者乃從程序上做合法正當之控管，透過所謂「正當法律程序」，實現實質權利。蓋探究環境議題本身之本質及其複雜度，程序機能特別重要，不僅在理論上能提供行政上正當性基礎、永續發展制度性基礎，更是實際上實現人民真正對自身環境及產業發展之參與權及選擇權。
    

     而資訊公開乃政府對人民就環境問題處理之第一步，不論在立法上或行政政策形成上，政府蒐集、分析資料後，向人民公開資訊及資料乃人民知的權利及有效性參與之前提要件。例如:行政程序法之公聽會、政策形成前之公開說明會、環境現況、評估或各類資料之公開，乃行政上程序之合法要求；立法上，針對環境污染標準之訂定，亦須使相關產業針對其產業上專業考量，有提出問題及修正意見之機會，並立法機關有實質上參考吸收並統整做出兼顧經濟利益及環境之標準等。

    
    此類公聽會、公開說明會，雖名為公開，惟如何「得知」此類資訊「公開」活動之訊息，媒體亦有極大著力之處。蓋直接利害關係人及產業故應透過政府機關之合法程序通知之，自屬正當法律程序之一環；惟其他間接利害關係人或形式上不相關之民眾，亦應有參予之權利，蓋環境本質乃公法上國家與人民間之公權力問題，實則亦牽涉到私法上侵權及損害賠償等相關紛爭，其影響力不僅限於形式上受規範或管制之當事人而已，尤其於公害事件或工廠汙染等，受影響之相關人民乃不特定之多數人，應被賦予自我決定是否獲得資訊、參與之選擇權。此方面媒體對此之重視度即有非常大的區別，若能透過媒體使這些參與機會更普遍、公開的達到人民，相信更多人之參與所提出之意見，對於立法或行政之決策，更加強其正當性及妥善性。

          
     環境問題不可避免的考慮要素為其實質之成效及結果，在每個決策或標準確定並執行之後，其效果如何、並與預期之效果有何差別，皆為重要的評估項目及未來改進之參考資料。

就此，媒體不僅應就事前之程序保障幫助傳遞及公開，其是後之評估及成效，亦應繼續追蹤並揭露與公眾，使政府與人民能站在一同反省，朝未來更好的決策邁進。

     媒體喚起意識，進而影響輿論，而輿論則影響政府之形象，對國家整體關心的議題及方向，媒體之影響實貫徹其中，環環相扣。

       
     媒體作為資訊傳播之管道，其中無可避免有各媒體產業、個別業者甚至個別媒體人自己之價值判斷牽涉其中。惟在環境相關議題上，應要求媒體至少有一定程度之重視並忠實地公開資訊，例如:環保局提出之環境評估報告、汙染現況、分析原因等專業報告及資訊、正確必要之公聽會、說明會等資訊、後續發展及成效之追蹤等等；至於其主觀上之評價。

以下為一新聞範例，雖由新北市政府環保局之網站報導，我認為一般媒體亦應至少做到如本篇重視並忠實公開資訊之要求:

 

(1.提起環境問題及相關資訊)新北市境內水污染列管的大型社區以及事業每天總計產生超過30萬噸廢(污)水，若能在產生的源頭就經過妥善處理，對於淡水河的整治，至關重要，也對於淡水河連續三年平均輕度污染更邁向前有極大助益。(2.公開告知政府政策及主要內容)因此新北市政府環保局今年擬定水污染熱區打擊計畫，針對關鍵河段與關鍵熱區，進行三階段的宣導、清查、打擊計畫，宣導將自3月28日開始，5月1日即針對水污染熱區強力打擊。

 

淡水河能夠在流量逐年減少，連續三年從以往的中度甚至是嚴重污染程度，降到平均輕度污染程度，靠得是新北市政府團隊不斷努力透過下水道接管、新闢截流站、建設人工溼地與稽查管制來削減污染排出；目前只剩幾個關鍵河段整治，淡水河邁向全面輕度污染世代指日可待。(3.事後成效之報導即預估)

(4.政府政策制定及執行過程)環保局廣邀所有新北市水污染列管的大型社區與事業，總計約2,800家，在3月28日至4月8日期間分6區、12場次辦理水污染輔導自我改善說明會(，期許透過說明會讓業者了解河川保護的重要與水污染防治法的規定，更重要的是，過去常見的違規污染態樣，如何避免重蹈覆轍。接著，由業者清查並自我改善廢水處理設施，最後由關鍵河段所鎖定的九大水污染熱區(塔寮坑溪、土城排水與鹿角溪、三峽河、鶯歌溪、中原排水、新店中正路排水、觀音坑溪、五股坑溪、大窠坑溪等)，進行強力打擊，以收整治成效。

(5.相關資訊及公共參與之管道公開)環保局也歡迎所有接到通知與未接到通知的水污染列管事業及大型社區(100戶以上)，一起來參加說明會，若不確定自己是否屬於水污染列管對象，或者無法參加所在行政區說明會的業者，歡迎與環保局水質保護科各轄區承辦人連絡(02-29625143)參加其他場次，也歡迎各公會、各里辦公室廣為通知水污染列管之事業與社區報名參加說明會，共同為淡水河努力。

同時，環保局提醒各業者儘速自我檢視改善廢水處理設施，並切勿違反水污染防治法、影響河川水質，且歡迎各界若有發現水污染事件，隨時撥打24小時免付費專線(0800-066666)，新北市新成立的環保派出所將提供最即時有效的污染查處，與您一起維護環境品質。

 

    對於環境法的課程，在上課之前，可以說是全然的門外漢，因此在上課的過程當中，發現到了許多與自己認為的環境法，有很多的差異性。在思考法律在環境議題上的角色時，也發現了許多自己未曾深思的問題。當然，有很多法律上的面向是自己陌生的領域，但是有些卻與自己所學的有所類似，不論是管制、協商、外部性之類的問題，在經濟學上都有類似的分析。但是對於經濟學來說，考慮的並不同於環境法，而是站在極大化利益的角度，當然她在分析的時候依然有一些缺點與不周延的地方。我想透過對於課程的回顧，試著說明自己學到了什麼，而與過去自己所學的有何連結部份，另外也將自己舊有的想法做一陳述與修正。

 

    環境法，為環境所訂定的法律，隨著科技越來越發達的世界，環境問題也逐漸被世人所看見，開始關心以及討論。

在過去的學習過程當中，法律是政府所制定的，對於過去所學的經濟模型當中，法律是一種規範、一種限制，甚至可能造成市場的不效率。但是在模型當中，法律的力量永遠是外生變數，也是一個被給定的已知條件。因此，很少思考過法律是如何被訂定的。

    環境法之所以出現，想必是環境出現了什麼問題，而對人們的生活造成了影響，甚至危害到了人，因此就必須要一個規範來作為標準。因為工業社會的快速發展，使的環境也急速的惡化，其中可以各有變動因素論與功能失調論來解釋為何環境惡化。

    再者可以看見環境問題其實是一個非常廣泛的問題，污染的造成可能跟企業的利益有所關聯，另外產業的類別也可會決定哪一種型態的汙染。污染產生之後，可能因為污染物的不同，而產生區域大小的差別。甚至也可能造成長時間的傷害。當我們深究討論之後，環境問題不再只是一件污染造成的傷害，其背後可能牽扯到許多產業發展、科技型態等因素。

當我們看見環境問題的複雜性之後，環境相關的法規訂定就不該太過輕率。因為牽扯的面向太多元，如果沒有很審慎的考慮到環境所能容忍的標準、違規的罰則，以及科技進步帶來的改善等等，那麼就算制定出一個法律，也有可能使的它的執行力並不強。

    在尚未明白環境問題的複雜性時，我很單純的認為只要能夠制定出一個合宜的法律，那麼便可以減輕環境問題的傷害，在經濟學的討論當中，污染是被允許的，找尋的往往都是最適的汙染量。但是當問題出現之後，或許得更加仔細的考慮，污染真的是被允許的嗎？

    不可否認的，當初認為的環境法應該就是一條一條的法律，但是成型的一條條法律之後，是否就已經達到了最佳的狀態?

    環境法的延伸，也讓我在進一步的去思考，現在的生活當中，還是有許多環境議題，可以見得，依然有許多可以進步的空間。環境本身，不該被侷限於只是保護的物品，而是一種概念，一種可以被列入每個人所追求的價值。當這樣的價值被社會所接受、理解以及成為一種習慣之後，不管是法律的制定、政策的運行，都將蘊含著環境價值，那麼就不用在刻意的等到發現問題之後，才考慮起相關的規範制定，這也可以避免掉一些可能疏忽的環境傷害。

因為各種學科都是鑲嵌在社會之中，因此當一個擴及社會的議題存在時，很難去排除掉某些學科，而環境議題就是一個這樣廣泛而複雜的議題。

    當我們打算將環境轉變成為一種價值之後，環境是否可以成為一種權利呢?最初的想法認為，環境本來就是一種權利，想要自己生活在一個對自己無害的環境是理所當然，認為環境權的存在是理所當然的。但是卻未曾仔細思考過環境權，在法律上的位置，或許是因為自己未曾從法律面去考慮此類的問題。
 

    不同的位階上面，也讓環境權有了不同的詮釋，而且各有所優缺點，當我仔細的閱讀不同位階的環境權，才體會到自己內心所定義的環境權，比較偏向於傳統的環境權。

    不過這樣的認定，並未考慮到太多的面向，可能就會向前述一樣，不夠寬廣的考慮環境議題，而產生了狹隘的觀點。當環境價值變的絕對的時候，其實也就屏除掉了其他價值的重要性，甚至可能會扭曲掉其它價值。例如當我們不顧一切的反對一個環境開發案時，如果站在傳統環境的角度來看，環境是凌駕於經濟發展、科學發展、甚至是社會進步之上，因此只要危害到環境都該否決。但是這樣的認知可能會造成一些政策執行的偏誤，反而無法促進公共利益。

在閱讀完憲法位階與法律位階上的環境權差異之後，除了讓自己對於環境權的定義有多一點的彈性之外，也覺得所謂環境權的定義並不容易，憲法位階上的環境權，雖然讓環境權受到最高的保障，但是卻可能只流於形式上，如果說沒有其他法律的配合之下，是沒有辦法發揮它的效用。

    而在法律位階的環境權則有優勢的問題，權利是給予污染方，還是受害方?這一點跟經濟學分析外部性的時候有很類似的狀況。當環境權成為一種所有權，而可以透過市場最適來決定，最後的汙染量，就如同某一方有優勢一樣。

但是就經濟學角度只要找到最適即可，但是我們需要進一步討論的是，優勢的歸屬，或許不是一件很容易的事情。污染方的成本考量、受害方的健康損失等等，在市場上並不是一個資訊完全透明的狀態，是有所謂的資訊不對稱的情況。另外在經濟學中，需要價格來衡量如健康這些抽象事物，但是在現實生活中，健康價值的評估是有一定的難度的，也因為這樣是有模糊的空間，而可能導致政策沒有被適當的執行。

    最後，也是最近的幾次，討論到了法律程序的部份，法律可以透過突顯程序價值在環境議題上提供基礎，讓往後的環境行政有所依靠，也能成為永續發展的基礎。

    近年來，台灣總有許多重大的環境議題，但是有些問題卻總是無法獲得妥善的解決，甚至還衍生出環保團體上街頭抗議，已求重視的情況。在看過環境議題的發展歷史之後，的確會有疑問，為何已經過了一段時間了，環境的立法也有所進步了，為何還是有些議題，是透過過去的方式來強調訴求，甚至是吸引大眾的注意？

    我想，很多環境議題的很多討論，並沒有完全反映出每個相關團體的意見，每次看到電視上公聽會的情形，往往都是兩方對峙，最後開始謾罵，而後不歡而散。透過對於其他國家的行政程序的理解，也發覺到我們的程序上可能還有地方可以改進，資訊的透明、廣納各方意見都是我們可以努力的地方。

    在司法訴訟部份，可以發現法院的角色其實可以很重要，改變了原先認為僅僅只是做出判決的部份，尚有更多可以積極改變的部份，透過引導以及各項判決，使的社會可以對於環境議題的內涵能夠有更深一層的了解，這樣才能充分發揮出環境價值的意義。

 

    當自己回憶過去所學的之後，覺得法律強調程序的一面，真的有所其必要性，這是一個基礎，作為各個環境議題的起點，當然，在回想的途中，也越發現自己的對於環境議題的思考還有很大的進步空間。

    環境議題如果建立起了程序，有了一套標準之後，另外也擴大公民的參與，而不會只是相關者的事情，我相信我們對於環境議題一定能更為妥善處理。環境議題是一個廣泛而跨學科的問題，不同的學科必然會有彼此的主張，也因此會有彼此的衝突以及矛盾之處，但是透過法律程序，讓不同雙方都能理解彼此的意見，對於議題共識的取得是有所助益的，而環境法的存在也有賴於各領域的人所支持，才能為社會的進步進一份心力。

本人同意以下文字刊載於環境永續政策與法律中心網站

ㄧ、前言： 問題意識　　　　　　　　　   　　　　　2

二、「法律管制論」的貧困                           4

三、典範轉移：從法律管制到部署行動者網絡          6

四、如何佈署行動者網絡？                          8

五、結論：台灣科技倫理教育亟需納入預防原則        11

 

一、前言：問題意識

    隨著科技進步，我們享受著過去無與倫比的舒適生活；但是，同樣的拜科技工業之賜，我們在環境與公共衛生上也付出慘痛的代價。此故，一百多年來，預警原則逐漸成為追求永續發展的基調。如聯合國就深以石棉案為警戒，認為國際社會如果在1965年石棉致癌的健康風險評估尚未來定論之際，就採預警原則，禁制石棉之國際貿易，而非等到1993年使用石棉之風險為普遍認知時才為之的話，那麼可以拯救34000條生命，節省190億歐元。[1] 所以，無論國際法或各國國內法，幾乎都奉預警原則為圭臬，如生物安全議定書、生物多樣性公約、京都議定書等等，都可找到預警原則的相關條文。[2] 
    台灣相關的環境保護法，也躬逢其盛，仿效國際法精神或各先進國家的國內法的預警原則。[3]不過，台灣社會通念對預警原則的掌握還是相當不足。如本文前引案例二，根據法務部調查局的統計，去年一年內，治安機關總共查獲海洛因約1,100公斤，安非他命2,460公斤，均超過前十年間緝獲量之總和，委實駭人聽聞。供應面既然如此龐大，需求面這邊的吸毒人口自然也增多：從民國八十一年九月起，各衛生單位每個月平均檢驗8千件左右的煙毒及麻醉藥品尿液檢體，結果是每個月平均檢出約5千件的安非他命或嗎啡（海洛因在體內代謝為嗎啡後排出）陽性檢體；易言之，每個月約有5千人因吸毒而被捕，然而在每個月有五千人被捕的情況下，迄今欲不見尿液檢體之檢驗陽性率及件數有減少的跡象，扣除累犯，仍顯示出吸毒者有增無減。曾有人依據去年緝獲的海洛因毒品數量，以其為市面流通量的1/10估計，推算台灣吸食海洛因人口約有40萬，數字實在嚇人，但如以安非他命的緝獲量計，數目更驚人，恐破百萬。
    

    我們從安非他命的例子，可以看出台灣公共衛生相關法律的執行赤字，可以說已經爆表，讓有關安非他命等毒品管制的法律幾乎形同虛設。

    同樣的，如本文前引案例三。半導體業在美國因汙染、公害訴訟成本太高，資本移轉，跨海來台。他們並沒有痛定思痛，追求環境正義。相反的，台灣三大園區污染事件層出不窮。[4] 譬如1997年起竹科陸續被揭露排放有毒廢水，致癌物質濃度高於正常七倍，以致聖經書院神職人員致癌比例偏高，而抽檢鄰近住民255人中，56％血液檢驗異常，數十人肝、腎功能異常。2000年，竹科廢棄物被承包的廠商任意傾倒而污染高屏溪大高雄地區將近36 萬戶民眾無水可喝達6 日之久。2009年汙染霄裡溪，「當地居民發現稻子無法結穗，田裡連農藥都不怕的福壽螺卻死光。」[5]

更令人匪夷所思的是，高污染的半導體業教主領軍下的科技新貴，不僅參贊國家機要，而且成為許多台灣青年的偶像！「憑創意與聰明卡住關鍵位置，然後擠壓上下游的利潤，壓榨勞工，踐踏土地，或者外包去壓榨外國勞工，踐踏外國土地，以便擴大自己的利潤。」[6]

    我們從半導體汙染的例子，可以看出台灣科技倫理教育破產，是非顛倒。上自總統，下自青年學子的價值觀，嚴重違反環境正義。

    簡之，台灣環境問題已經從根爛起。不僅環境汙染事件層出不窮，環境法律執行赤字暴表，而且上自總統下自青年學子都中了「錢神論」的毒，以錢為偶像，一切向錢看。我們該如何解決此問題？以下，筆者將進一步申論，解決此問題，單靠法律是不足的。「法律管制論」跟「錢神論」一樣有其貧困。法律並非萬能。試圖突破讓台灣環境從根爛起、深深中毒的體制（constitution）的宰制，發動阿基米德式政變，建構新行動者網絡，或許可以成為解決方案。而在重擬體制的過程中，將預警原則納入科技倫理教育中，或許可以成為「千里之行，始於足下」的足下或第一步。

阿基米德有句名言說，「給我個支點，我將舉起全世界」。這句話後來為巴斯德（Louis Pasteur， 1822-1895）所襲用，「給我個實驗室，我將舉起全世界」。[7] 果然，實驗室製造出來的電子電機和化工材料，讓台灣改頭換面，成為電子王國和塑膠王國，同時也成為汙染大國。或許，我們可以找到適當科技的支點，發動政變，讓台灣成為永續發展大國。

 

 

 

 

 

二、「法律管制論」的貧困[8]

    為什麼台灣環境汙染事件層出不窮呢？有關此問題，台大葉俊榮教授上窮碧落下黃泉，幾乎已然窮盡法律制度的探討，而找出五種原因：一、權限劃分不清、協調不良。二、「非正式經濟」叢生。三、地方政治結構。四、不良的誘因與嚇阻效果。五、環保機關資源不足。他還提出三種可能的因應之道：一、充實地方環境主管機關實力。二、協商式執行。三、環境公民訴訟。

    如以安非他命的管制為例，台灣立法因為繼受外國法，翻譯成本不高，再加上喝過洋墨水者比比皆是，整部移植先進國家的毒品管制條例，其實一點不難。報章媒體上，常常會出現，警察破獲K他命集團，或是查獲哪個派對、哪個藝人吸毒。再加上各級學校的宣導，如高中春暉專案之反毒等等。我們很難說法律管制不努力、教育宣導端正社會風氣上還要更用功等等。不過問題還是沒解決，台灣毒品依舊泛濫，吸毒人口依就破百萬。問題的癥結，可能不在法律管制，如果比較美國經驗來看，我們輕忽了由技術物網絡所構成的基礎架構。美國自1973年以來，管制安非他命，禁止在一般感冒藥或保健食品（如減肥藥）中驗出安非他命。[10] 可是，我們台灣的感冒藥或減肥藥卻普遍還有大量的安非他命。任何高中畢業，略懂化學常識，只要到藥局買一大堆感冒藥和減肥藥，就可以躲在大樓公寓內，煉毒、販售牟利。再加上從國外走私進口的。安非他命藥源如此豐沛，取得如此簡易。台灣有關安非他命的法律管制，輕忽技術物網絡所構成的基礎架構，顯然註定失敗，而實際上也正是如此。

    又如以台灣對綠建築的倡導與管制為例。「台灣的建築產業耗能所排放的二氧化碳量，佔全國總排放量的28.8%（其中建材生產9.31%，營建運輸1.49%，住宅使用11.88%，商業使用5.94%）。」為解決此問題，根據洪靖的研究，台灣政府成立「永續發展委員會」，「協調推動節能減碳、永續科技、永續能源及永續產業，促成高環境品質及經濟發展之共享」。政府還鼓勵各種綠色科技的創新與發明，如：太陽能板、中水設施、自動化控制系統…等，以及各式各樣的「綠建材」。此外，台灣也在1999年發展了自己獨特、專門適於亞熱帶氣候的綠建築評估體系EEWH，並設立「綠建築標章」來為認證並鼓勵綠建築的興建。綠建築前景看好，環境問題似乎可獲得解決。可是實際上，十年下來，如下表所示，依舊停留在口號階段，台灣依舊是水泥叢林王國，新建案的綠建築比例不到千分之二。[11]

2004-2007綠建築相關統計（洪靖整理，資料來源：營建署、建研所）

年份	核發使用執照的建案數（件）	獲得綠建築標章的建案數（件）	綠建築數÷建案數
2004	32902	17	0.05%
2005	35271	42	0.12%
2006	37978	78	0.21%
2007	34797	74	0.21%
總計	140948	211	0.15%
* 建築物興建完成後，必須經過政府相關單位審核並取得使用執照，方有水電可用。

簡之，環境汙染事件層出不窮、毒品氾濫、高耗能建築充斥等等，在在見證了台灣法律管制的貧困，「法神論」者的不足。我們有必要另謀對策，轉移典範。

 

 

 

三、典範轉移：從法律管制到部署行動者網絡

    為什麼台灣污染事件會層出不窮？台灣「錢神」體制究竟何德何能，如此具有宰制性，讓我們實際上，上自總統，下自青年學子歌頌膜拜「壓榨勞工，踐踏土地」的偶像？我們又該如何發動政變，改寫憲章、改革體制呢？拉圖的行動者網絡理論（Actors Network Theory, 簡稱ANT），或許可以告訴我們如何典範轉移，如何從法律管制轉移到行動者網絡管制或Lessig所說的基礎架構管制來。

    社會學總是著力於描述人類社會的權力關係。不過，他們對於此權力關係如何打造，如何變成這麼有宰制性的敘述，就非常不足。為什麼會這樣？拉圖說，傳統社會學太著重於人文層面，而把技術物或自然層面切開，這樣反而無法看到自然人文如何交纏共構成我們的現代社會網絡。他認為我們當研究的是人、技術物、自然現象與觀念的交纏共構的混種（hybrids）；而非像專家一般，武斷區分自然範疇與人文範疇，只研究某個自然現象或人文現象。自然、人文，兩端欲離愈遠，只是現代性武斷的區分，而其實我們從未現代過。如我們瀏覽一下谷歌新聞，同一版面會看到「法院介入調停，澳航周一部分復飛」、「70億人口時鐘只是象徵意義」、「強化雷射醫材技術」、「紐倫堡發明展」等等，混種網絡無所不在。他就在此問題性下，開展其行動者網絡理論（Actors Network Theory）。
 

    他以旅館鑰匙圈為例，簡要說明什麼是行動者網絡理論。旅館經理總面對不斷有粗心的顧客將鑰匙拿走，導致得換鎖、重打鑰匙，不勝其煩。於是，他在客房門口貼告示，請顧客出門前記得將鑰匙留下。成效還是不彰。於是他又命令，櫃檯提醒顧客，將鑰匙交還。然而，旅客交還鑰匙的比例還是不高。後來，經理採用了一項發明，將鑰匙後面連上一大塊鐵片，才讓此問題獲得解決。幾乎所有顧客都會將鑰匙交還，以免鑰匙鐵片弄壞口袋，破壞遊興。後來只有教授和懶洋洋的狗，無法遵守此規範。如果旅館經理對此還不滿意的話，可以在旅館門口安排警衛，逼迫教授和懶洋洋的狗就範，否則就用警棍毒打。

    我們或許會認為，旅館管理鑰匙取得宰制性成功的關鍵在於發明了一個技術物，鑰匙連上一大塊鐵片。然而，這只是表象。實際上，剛開始推廣時，如果只有鐵片，沒有書面和口頭告示，那一樣還是無法成功管理旅館鑰匙。之所以管理成功，是因為經理、口頭、書面、重量、不方便的鑰匙加成混種之後的結果。如果，我們都是靠經理，或單靠經理加口頭勸說，或是經理加書面勸說，或是經理加鑰匙重量，或是只有技術物，一樣都無法獲得成功。
    

    我們之所以會有技術物決定一切的幻覺，是因為當繳回旅館鑰匙成為社會風俗或顧客已被規訓之後，經理已經無庸反覆演示書面、口頭勸諭，而只留下技術物遺蛻。我們如果以H表示人（human），NH表示非人或技術物 （nonhuman），那麼現代社會之所以成功宰制，其實充斥著的是H-NH-H-NH-NH-H-H-H-H-NH網絡鎖鍊，而非只是人或非人。只是人的鍵結看起來像是社會關係；只是非人之間的連鍊看起來像是機器或機制。不過，我們有興趣的重點其實是社會關係與機器或機制之間的交纏的網絡。換言之，就拉圖來看，人與非人區隔、分開來看，並無法告訴我們現代社會的特質；而只有研究其關係、混種與複合網絡，才會讓我們對現代社會有更好的理解。如我們只看到社會關係的話，就無法理解現代體制何以如此具有宰制性？而如果我們只看到技術物的話，就不知道此行動者網絡一開始是如何開展的，以及如何翻轉此宰制性體制的可能性。

    拉圖的行動者網絡理論，如果我們將其拆解的話，它的元素其實和Lessig Model很類似。[12]旅館鑰匙圈案例中的門口告示近乎Lessig 的風俗習慣（norm）的培養；設置櫃台、旅館鑰匙附上大鐵片，近乎基礎架構；大鐵片造成不遵守規範的旅客的不便，近乎市場機制；而對付桀傲不馴的教授和狗，所用的警棍和警衛，類似刑法管制或行政處罰。換言之，就ANT看來，刑法管制或行政處罰只是邊緣性的，只有在窮盡其他手段之後，在只剩下極少數的「不法之徒」的情況下才使用的。在從「帶走鑰匙」到「留下鑰匙」的行動者網絡翻轉過程中，刑法管制或行政處罰甚至幾乎是可有可無的。

明乎此，從ANT理論和Lessig Model看來，為什麼台灣環境汙染事件層出不窮，執行赤字爆表的原因，就很簡單了：我們在幾乎只有法律管制的情況下（或許還加了一丁點風俗習慣養成），是不可能把「錢神體制」的行動者網絡翻轉成「人權體制」或「環境正義體制」的。如同，只有警衛與警棍，是不可迫使旅館所有旅客，乖乖交出鑰匙的。如同，拉圖旅館鑰匙圈的圖示中左派行動者網絡，在只有離散行動策略下，是不可能超越右派行動者網絡的。

簡之，後設的法律管制在解決台灣環境問題執行赤字上，是無能為力的。我們有必要從離散行動，後設的法律管制，轉移典範到風俗、市場、基礎架構和法律等加成混種，佈署「行動者網絡」來才行。

四、如何佈署行動者網絡？

    在污染處處、氣候變遷、全球暖化和生物多樣性急遽喪失的現代社會中，我們該如何佈署風俗、市場、基礎架構和法律等加成混種，佈署使用適當科技的行動者網絡，來力挽狂瀾呢？

    面對此問題，拉圖展演的旅館鑰匙圈故事，畢竟太簡略，無法提供我們具體的策略。我們有必要重新審視歷史脈絡，從中汲取可用的資源。本文以下將簡介英國汙水處理的歷史，以搜索、汲取其中值得學習的法學資源與行動策略。
 

    如本文前引案例一，1854年，John Snow發明預警原則，並藉此原則，說服倫敦當局，封掉某水井。[13] 當該區霍亂嘎然而止之際，他除了首次實踐現代意義的預警原則之外，還說服了當時的人：飲用汙穢的水，可能致命。那時候，帕斯德的細菌理論還未出現，一般對病因都歸咎於骯髒的空氣，是為瘴癘理論。如黑死病肆虐歐洲之際，鳥嘴醫生的裝扮，就主要是用來隔絕瘴癘之氣。

    John Snow的汙水致病說，撼動了瘴癘理論，而且為後來的法國科學家帕斯德、德國科學家Robert Koch 再接再厲，發展為細菌理論。1865年，義大利科學家 Filippo Pacini找出病原霍亂弧菌來。儘管如此，1850、60年代，歐洲人還是沒有興建汙水處理系統或改善自來水系統，保障飲水衛生的決心。如1858年夏天，英國非常熱，熱到泰晤士河散發陣陣惡臭，成為倫敦歷史上有名的「大惡臭年」（Great Stink）。此惡臭甚至讓緊鄰河畔的國會議員無法上班，而宣布休會。但是，英國國會還是沒有編預算改善公共衛生，也沒草擬公共衛生法案。他們認為，愈好的政府是做事愈少的。什麼事情都該自由放任，其說詞為：「人們最討厭的就是被迫去清潔、打掃地板、粉刷牆壁、清理寵物糞便等等。我們寧願冒著得霍亂的風險，也不願意被迫採取行動。」

    不過，好運總會用完。1866年，倫敦自來水公司意外將霍亂疫區的水，供應到其他地區，不到幾個禮拜，倫敦東區就有七千多人死亡。女王夫婿威廉親王也死於傷寒。再加上德國工業勢力興起，企業家害怕其他國家會追上不列顛的富有。不列顛需要健康的勞動力，以維持領先法國和德國的地位。

    除了公共衛生知識增長，和霍亂殺人無視貴賤所造的恐懼之外，英國在1867年誰擁有權力，和如何使用權力的方式有了一些重大變革。在此之前，大部分有錢的選民告訴他們的議員說：國家絕不可通過強迫地方政府清理污穢和作污水處理的法案。他們有兩大理由：一、他們害怕這種新法案會使得他們要繳更高的稅，來做自來水管和下水道等。二、他們認為，如果由納稅義務人照顧窮人，那麼窮人就永遠學不會用自己的腳跟站立，學不會自己照顧自己。國會在 1867 年通過改革法案（Reform Act），使得在城鎮工作的工人有投票權，可以選擇自己的國會議員和市鎮官員（councillors）。在此之前，只有有錢人才有投票權。所以國會議員和地方政府官員通常只會注意到取悅有錢人，而忽視窮人福祉。1867 年的改革法案將此情勢逆轉。現在國會議員和地方政府官員也要懂得取悅窮人才行。

    就在知識成長、恐懼滋長和權力成長的情況下，1872年英國首相終於體認到：「乾淨的空氣、乾淨的水和居家衛生的檢查。這些事務的重要性，不言而喻。畢竟，首相最該優先考量的就是人民的健康。」為了爭取窮人的選票，英國國會終於在1875年通過公共衛生法案：一、所有地方政府必須認命一位公共衛生官員（medical officer）。二、地方政府必須對污水處理、水源供應、垃圾收集、街頭照明、公共廁所、公園負責，而且還要檢查食品衛生。三、所有的新房子必須有自來水和適當的廁所、排水溝和污水處理設備。此後，倫敦公共衛生條件改善，市民終於擺脫霍亂大規模流行的恐懼。

    我們如果用Lessig Model來觀察公衛之父John Snow致力於改善倫敦公共衛生條件的行動綱領。風俗習慣，相當於市民逐漸認識飲用汙穢的水會致命的知識增長。市場機制，相當於英國企業家恐懼自己也得霍亂，也擔心工人健康太差會導致自己財富流失的恐懼滋長。法律則相當於市民在1867年後擁有選舉權的權力成長。基礎架構則相當於汙水處理系統，亦即所有房子必須有自來水和適當的廁所、排水溝和污水處理設備等等。表面上看，此案例與鑰匙圈相較，法律反而居於基礎架構之前，或是說先有人文的基礎架構，民主機制，而後才鋪設了解決公共衛生難題的物質基礎架構。不過，實際上在旅館鑰匙圈的例子中，行政法或命令還是先導，因為有經理命令，才會採用附上大鐵片的鑰匙。而在圖二的說明中，在沒有經理的情況下，單是技術物或基礎架構的鐵片鑰匙圈，其實能擴展其網絡的效率幾乎最差，僅稍優於只有經理一人，而連命令、告示和鑰匙圈都沒有的情況。
 

    簡之，試圖扭轉行動者網絡的行動綱領，必須是像英國1875年的公共衛生法案一般，有人（公衛官員）、有體制（市政府）和技術物網絡或基礎架構的加成混種。單是只有離散的人單打獨鬥，或是莫名其妙的技術物網絡或基礎架構，在發動政變、轉換憲章或體制的效率是不彰的。

    如果我們進一步比較John Snow的憲章轉換行動綱領跟台灣目前有關永續發展的法律管制的話，不得不令人感概。我們往往引入世界最先進的法律，如追求永續發展的環境教育法、保護生物多樣性的原民法和植物種苗法、試圖節能減碳的綠建築規範等等，可是卻沒有一套翻轉網絡或體制的行動綱領。如號稱要「永續發展」的三大科學園區，哪個主管是公衛背景出身？哪座新廠房興築是確定連上適當的汙水處理系統呢？

    我在讀高中時，台中一中慎思樓正在挖地基，準備大興土木。那時剛好日本葺和高校來訪，他們很訝異的跟我說，在日本都是連通下水道或汙水處理系統的管線做好之後，才開始挖地基蓋房子的，為什麼台灣學校所挖的地基中，卻看不到任何管線埋設的痕跡呢？原來台灣是胡亂蓋好房子後，才再設法解決汙水處理的問題。結果，台中市的新房子、新校舍還是大部分沒有接管，還是乾淨水和骯髒的水沒有區分、處理，就排到地下水層去。可以想像的是，公衛問題會隨著台中市人口增加而如影隨形。我讀高中時就發生某國小集體得痢疾的案例，因為學校沒錢付自來水費，小學生用地下水刷牙。而台中一中也發生學生集體罷上游泳課，因為池水有異味。後來學校請中市衛生局的人檢驗游泳池水，發現大腸桿菌超標非常嚴重，簡直是化糞池水，才又緊急鑿深井到地下數百公尺，讓學生恢復上游泳課。
    

    台中市台中一中如此，三大科學園區能例外嗎？今天科學園區的工程師不喝自來水，而買國外進口礦泉水或台灣山泉水作為飲用水，早已不是秘密。清華彭明輝教授用自己的經驗見證，說「以前在清大每當豪雨之後就會看見湖裡魚群大量死亡，連續好久都這樣，大家終於知道有人在上頭排放有毒的東西到雨水裡。」當時地理位置比清大高的單位那時只有三個：交大、一個軍營，和新竹科學園區。後來傳出消息：用豪雨時將有毒廢水排進排水溝，其中一部份順雨勢流到清大。「清大距園區那麼遠，湖裡的魚死那麼多，雨又那麼大，你可以想見排出來的毒物有多毒，量有多大。這些毒物，進了海洋，進入蚵仔和魚的體內，然後回到我們的身體裡，和竹科工程師的身體裡。有一部份則是進入稻田，回到清大和竹科的自助餐廳裡。」而依據筆者跟台積電工程師訪談的結果也是跟台中一中蓋大樓一樣，或蘇嘉全蓋農舍一般，先挖好地基，蓋好房子再想如何處理汙水和工業廢水。
 

    總之，因為我們對公共衛生、對技術物網絡或對基礎架構的忽視，電子業造成嚴重的地下水汙染事件，如A Civil Action (Woburn Case) 和RCA案在台灣並不是過去式，而是現在進行式。

 

 

 

 

 

 

五、結論：台灣科技倫理教育亟需納入預防原則

    台灣RCA案的爆發是因為跨國公司，因應台灣工資上漲、環保意識抬頭，準備前往大陸設廠之際，在台灣的資深經理不滿被惡意資遣，在1994年向立委趙少康爆料：RCA違法大量灌注有機溶劑廢水到地下水層去。環保署隨即成立專案小組調查，發現其地下水三氯乙烯濃度高出飲用水標準數百至數千倍。

    更令人怵目驚心的是，RCA將廢溶劑打入地下，並非RCA廠商比較「不肖」，比較沒有良心，實際上，台灣迄今都沒有足夠的有毒廢溶劑處理設施。在2010年七月昇利傾倒有毒廢溶劑，污染高屏溪之後，昇利作為全國418家廠商委託的有毒廢溶劑處理業者，被勒令停工。廠商頓失白手套，在國內根本沒有其他廠商可以接手處理的情況下，廢溶劑暫無去處，結果由工業局出面租場地，儲存廢溶劑。當中，急得跳腳的是竹科的半導體產業和光電產業，因為他們是有毒廢溶劑的最大製造來源。

    RCA將廢溶劑打入廠區的地下，而竹科則是透過將廢溶劑處理外包的方式，買一隻手幫他倒垃圾，當然，這不僅是RCA和竹科的問題，台灣從六O年代發展工業以來，事業廢棄物的數量直線上升，而處理措施量不成比例，即使妥善處理，後續的最終處置和大量放置都可能再造成環境污染和健康危害。以引起輿論關注的昇利污染高屏溪為例，往上僅抓到長興化工，而難以追到全國418家工廠，隨後，長興化工也復工了。

    在新聞裡，幾乎每天都可以發現有毒事業廢棄物的隨地棄置，難找到兇手；並且根據環保署的調查，已認定全國126處有毒廢氣物棄置場地，待處理和清運，處理的價格是天價，技術難度很高，幾乎無從處理起並確定很多地區是高致癌地區。就像RCA污染的廠區和土地一樣。從RCA的廢溶劑違法打入地下，到現今的竹科廢溶劑儲存放置，可以證明台灣這麼多年以來，廢溶劑同樣都沒有處理。而廢溶劑造成的地下水污染和土壤污染，以及致癌健康危害，是長遠而難以處理的。

我們可否像John Snow 一般，發現霍亂與飲用某水井高度相關之後，封掉該水井；我們發現廢有機溶劑與鄰近居民致癌風險高度相關，再加上台灣沒有處理廢有機溶劑的基礎設施，封掉台積電、封掉三大科學園區甚至封掉台灣電子產業。

依據預警原則，這是站得住腳的。

    很可惜的，台灣的政客背叛了我們。上自總統下自三大科學園區的各級官員，只會和電子業者杯酒言歡，不敢得罪電子業大老，為庶民、後代子孫發聲。台灣的工程師們背叛了自然與這塊土地，成千上萬的工程師漠視自然、土地呻吟，而不為其發聲。他們連台灣的自來水都不敢喝，腦子裡盤算著的卻是賺更多的錢，然後舉家移民到澳洲、紐西蘭或加拿大。在此雙重背叛中，政客背叛人民，科學家背叛自然，我們的出路在哪裡？

 

體制已經崩潰，否則不會有雙重背叛。就像十九世紀中葉，英國政府體制已經崩潰，否則不會放任霍亂橫行一般。解決此雙重背叛，我們或許跟英國一樣需要知識成長、恐懼滋長和權力成長。我們首先需要有台灣的John Snow，讓大家知識成長，改變風俗習慣。

    拉圖的行動者網絡理論，有效率的體制轉換的起點是旅館經理，是人。我們永續發展新體制的起點，應該還是人。徒法不足以自行；只有技術物往往也無濟於事。舊體制的擁護者，往往說「論事不論人」；其實，轉換體制，論人甚至重於論事。因為風俗厚薄的關鍵就在於一、二人心之所嚮往。台灣的大問題在於，沒有永續發展體制的「人」。舊體制的政客與工程師都是過客心態，他們的小孩很多是美國籍在國外念書。我們不能倚靠他們幫我們代言、幫大自然發聲。孟子說得好，「三年之病，求七年之艾，苟為不畜，終身不得。」新體制需要成千上萬個John Snow，我們現在如果不從教育著手，培養人才。永續發展體制的孕育，一樣會終身不得。

總之，試圖突破讓台灣環境從根爛起、深深中毒的體制宰制，發動阿基米德式政變，建構新行動者網絡，或許可以成為解決方案。而在重擬體制的過程中，將預警原則納入科技倫理教育中，或許可以成為「千里之行，始於足下」的第一步。

 

參考文獻

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本人同意以下文字刊載於環境永續政策與法律中心網站

宿舍不友善噪音造成的環境汙染該怎麼解決呢?

一、案情概要

    宿舍堪稱是離鄉求學的學子們的第二個家，當回到宿舍後，大家所期待的，當然是能夠放鬆、休息的友善環境，然而，自從開學以來，女生宿舍的輔導員卻常常在寄到同學電子信箱的信中提到宿舍有噪音情形:同學打鬧聊天、關門聲音過大、走路聲音過大……等等，一開始只是柔性道德勸說，但自從上個星期起，輔導員在信中宣布：如有發現吵鬧情形，請直接撥保全阿姨電話，保全阿姨將出動到吵鬧地點「勸導」同學盡速解散。宿舍噪音問題到底是怎麼回事呢？原來是因為晚上回到宿舍後，有些寢胞會在公共區域和其他寢胞聊天打鬧，但聲音過大造成鄰近寢室不堪其擾，也有些寢胞習慣甩門，造成鄰近房間同學睡到一半被嚇醒而心有餘悸，在柔性勸說無效的結果下，決定以檢舉方式遏阻壞習慣。

   
    因為噪音也是公認環境污染的一種，我從而想到：環境法課程中所學的，是否也可以幫助我用於思考、解決這個問題呢？
 

二、噪音汙染的性質

   
    人們提到環境汙染的時候通常都注重到空氣、水、土地等等「有形」有害物質所造成的污染，至於「噪音」卻較少人重視，噪音是無形的，但是科學上證明，噪音對於人體有累積性的傷害，在生理方面，造因素使血壓升高、而持續處於120分貝以上的聲音中，會對聽力造成永久性傷害， 至於心理方面，則有精神不集中、情緒低落……等等不一而足的人體傷害，因此在大部分國家皆有噪音污染防治的立法。

   
    然而，並不是出現在宿舍的聲音都是噪音，講話的聲音也通常不被認為是噪音，因此如同環境法所處理的對象是「超越一定程度的排放」，噪音汙染所要管制的，是某聲音基於:大小、時間、地點的要件綜合考量皆超越我們判定願意承受的範圍(例如:噪音管制法、噪音管制標準裡由主管機關所訂立的管制標準)，就構成噪音汙染。
 

三、誰有環境權/環境優勢？

    在確定噪音是一種環境汙染以後，接下來很重要的問題思考是，到底是講話的同學有講話的權利，還是其他不想聽別人製造聲音的同學有享受「安靜無聲」環境的權利呢？也就是界定到底誰有環境的優勢。

   
    在回到宿舍後遇到好朋友、或是住其他棟宿舍的好同學來找我時，大多數女生總是一開心就話匣子大開，開始聊起近況、和講八卦，當講到開心之處時，聲音不免會比較高亢，對於大聲說話的女生們，說八卦是一個很重要的利益，甚至就像是刑法老師說的，七嘴八舌已經構成女人的「人格」一部分，要他們完全不吵是沒有「期待可能性」的，因此說話聊天也是一種很重要的利益(自由說話的利益)，但是，相對於說話的同學，其他的同學也有享有安靜環境的利益存在，而這兩種利益互相衝突。

    
    而我認為這個問題具有兩面性，也就是沒有一定誰是加害人誰是受害人，也不必然是想要安靜環境的同學的權益就比較重要、從而一昧對於講話同學道德上譴責(像是輔導員的信中的一些道德勸說之類)，而是在一定的情形下我們將環境權/環境優勢 給了某一方，例如: 在 X ppm 以下工廠有汙染的優勢，而在 X ppm 以上居民有環境優勢，對於宿舍來說，現在的規範是：晚間讀書時間開始，如果有任何同學感到公共區域的「噪音」已經超乎他們個人主觀所能忍受範圍，就可以檢舉，因此在晚間(到底是幾點以後才算是”很晚了還在聊天”也沒規定)在宿舍裡的寢胞都擁有環境安寧的環境優勢。
 

四、確保環境品質的方法?

     一旦確定環境優勢後，宿舍面臨到的問題就是該如何確保大家的權益不受損？

   
    如同一開始所說，現在宿舍的做法是：採取禁制規定，任何人皆可舉發，違反規定的「汙染製造者」會被保全阿姨勸導解散，這個方法在實際實施後也證明是最快速簡便、非常明瞭而且最有效的手段，不過，這也是因為同學們都是非常有自律、有教養、遵守規定的人，才能適用這種溫和的勸導方式，在現實社會中並不是每個人都願意服從所謂的勸導，因此人類社會中有刑罰這種東西存在以嚇阻人，而在環境污染中，雖然很少有刑罰的手段，但在以往傳統環境主義時代有許多命令控制式的管制手段，包含制定排放標準、懲罰、限期改善等等，而現在的改革環保主義更強調經濟面、政治面的分析，而且重視行政程序、有協商制度的運作，使環境問題能得到最大效率化的解決，而就噪音問題而言，也是可以有很多種手段可以達到環境品質確保的目的。

    我想出來的一些可能解決方法：

    
    1.標準訂定

    以時間為區分，晚間 x點後不可以在公共區喧嘩

    好處: 規範明確、確定同學享有安靜的權利

    壞處: 標準由誰訂定? 幾點算太晚? 怎樣是太大聲? 這些都是個人主觀感  受而難以判定

    2.分區管制

    區分為可以聊天的交流聯誼區、不可大聲聊天的寢室區

    好處：想說話同學可以盡情交流聯誼、寢室區同學也可休息

    壞處：有技術上困難，現實上難以實行，因為宿舍隔音品質較不好、房間緊鄰著公共區，若在交誼區太大聲仍然吵到緊鄰的房間

    3.納入經濟因素

    對於被檢舉同學罰錢，納入宿舍期中夜點基金

    好處：以錢的誘因促使同學守法自律，且增加宿舍財富、每個同學雨露均霑可以吃到比較好的夜點

    壞處：手段太過激烈引起同學反彈(不過就是講個話而已)違反比例原則。 如果罰的錢太少，可能有人罰了錢後繼續講，有「付了錢就可以大聲喧嘩」的疑慮。

 

五、現行制度的檢討
    
     如同第一段所說，目前是採取檢舉、並請保全阿姨勸離的方式，類似於傳統的命令控制型c&c作法，因為我個人曾經有被驅離的經驗，所以覺得這個方法不錯，基本上大多同學會感到慚愧不好意思而趕快解散或轉移地點，不過，就輔導員(宿舍中管制者的角色)的信中寫的內容來看，並沒有提及到底什麼時候、在哪裡是不行的，只說同學們需要看書和休息而要有寧靜空間，但有一個問題是，從一大清早到半夜都可能會有人在讀書也有人正在睡覺休息，那是否為了這些同學，每個人從早到晚都不能在走廊上聊天？(畢竟人也是有講話、嘻笑打鬧的自由)就現實來看這幾乎是不可能的、也不符合人性的。況且，到底怎樣算太晚、怎樣算太大聲或太誇張，都是個人主觀的認定。所以，我認為還是應該要有個標準，而且這個標準並不是如同現在做法------個人覺得別人「吵到她」就可以檢舉，而是應該由大家開會共同決定、自願遵守，這麼一來遵守規定的可能性也大大提高了。這在現今許多環保議題也是一樣的，如果管制者根本標準模糊、或是自行制訂一套標準而未考量其他科學、經濟、技術上可行性，這麼一來汙染者遵守的意願會降低很多，而如果採取民主過程、協商的程序後，不僅管制者可以獲得資訊、減少懲罰等等的管制成本，汙染者也比較心服口服、遵守意願大大提高，形成雙贏的局面。
 

六、結論

    宿舍不友善的噪音問題其實相對於目前的環境議題而言是九牛一毛而已，牽涉成面也僅限於一個宿舍，只是，我個人認為如果我們如果具備有可以完善解決這種小問題的能力，將來才有能力解決大問題，畢竟，雖然嚴重程度相差很大，但背後的意義是一樣重大的：都是為了保障多數人的權益、追求美好環境的價值。如果我們肯認追求更好的生活品質是一個重要的價值，則這個問題就不能被等閒視之，而是需要被重視、好好的解決，以彰顯我們所重視的價值。

七、環境法上課心得

    在以前，老實說我對環境議題是有些無感的，總感覺環境議題好像就是有一群很激動的人一直在大聲疾呼、以及到處演講、進行道德勸說而已，但是這半學期的課程讓我有了一些新的思維。現在的我雖然還不能像這些人一樣有這麼大的體認、和熱忱，但我發現我現在開始可以從生活中「發現」許多大大小小和環境相關的議題，而且現在我對於台塑、六輕等等的環境相關新聞會投以很高的注意和興趣追蹤下去，我覺得，這就是很重要的第一步，畢竟發現問題所在是解決問題最重要的第一步！另外，上課時教到了很多分析問題的方法，我覺得這些不管是法律、政治、經濟的分析法，都對我發現問題與解決問題有很大的助益，至少，現在我並不會凡事都只用自己本科法律的思維在想事情，而是會去逼自己用別的層次來分析，我覺得自己好像漸漸開始脫離狹隘的思考模式。這些就是這門課程半個學期以來對我最大的啟發吧!