*本文為回應11/23施文真教授<氣候變遷與國際貿易>專題演講，學生短評文章之精選。已獲作者之授權，刊登於本中心網站。

《讓華盛頓公約的擴大適用—國際環評或是貿易壁壘？》

全球環境政策與法律專題討論

Reflection Paper                                           B94B01078 生命科學四 洪國華

   
    華盛頓公約，也稱瀕臨絕種野生動植物國際貿易公約（Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora, CITES），如字面上所表示，即在於利用國際貿易限制的手段來間接促使會員國減少對於瀕危生物資源的開發，進而達到永續使用的目的。而其針對的則是該公約俗稱紅皮書之附件中所列之動植物，對於該動植物之標本或是其他衍生物所為之出口貿易進行限制，來達到公約之目的。

    而貿易限制手段是向來環境公約可能採取，也是唯一可能採取的手段，這樣的作法常常會和國際貿易上要求的貿易自由化原則有所衝突，只是如果細觀華盛頓公約的對象，就會發現其實和關稅貿易協定中在對於不可回復性生物資源所為之開發行動的限制這個例外相合，因此就一般情況來說，二者並不會產生相衝突的問題。但是問題在於，如果華盛頓公約真的想要達到保護瀕臨絕種野生動植物的想法，僅限制標本或是其他衍生品進出口的時候，往往不能夠達到目的，因為生物要存活下來需要有適當的環境，但是對於環境資源的開發，一樣也會影響到瀕危生物的生存，因此理論上也要利用貿易限制手段來減少各國對於這些環境資源的開發，不過這樣擴大適用的結果，在精神上雖然沒有合於華盛頓公約，只是就容易和貿易自由化的要求有所衝突。

華盛頓公約以國際環境影響評估的方式擴大適用

    認為對於公約之紅皮書中所列之動植物有影響的開發行動也應該在公約以貿易手段限制的射程之內，這樣的想法和環境影響評估對於開發活動會影響環境者都進行限制來說，二者非常相像，只是華盛頓公約從來都沒有踰越原本針對標本或是衍生物的界線，跨越到對於會員國貿易進出口的商品來進行守備，當然如果從公約條文[1]上解釋來說是理所當然的事情，但是從公約本身制訂的目的上來說卻是相當不合理的限制，因為動植物並非單靠自身即可存活，必然仍要借助環境的幫助。

    因此如果公約本身不單只限制紅皮書中所列之動植物的貿易，也及於利用該動植物周邊環境資源開發所衍生出的商品或是其他服務，這樣的作法當然更可以確保該動植物存活下去的可能性，也可以達到減少開發該動植物此生物資源的可能。那麼對於這樣大範圍開發行為所進行的限制，就會和環境影響評估中向來會對於是否影響該地瀕危生物生存這一個項目雷同。

    通常在環境影響評估中，這一點都會是環評委員用以核駁開發案的重要理由，也不可否認其中是否有僅重視明星動物[2]的思維，根本的道理在於在對外宣揚其理由具正當性上來說，一般民眾的確是比較接受如果是有害於明星動物的時候，開發案就應該被禁止，也因此反過來影響到每件開發案在進行評估的時候都會去注意開發範圍之內是否具有如華盛頓公約紅皮書中所表列之動植物。

    而華盛頓公約擴大適用的方法就是先判斷是否屬於紅皮書表列之動植物，再去判斷商品在生產的過程中是否有害於該動植物生存，決定是否要去作出限制，除了環境影響評估之外，也可以算是「商品本身是否對於環境友善」具體化的呈現。

綠色貿易壁壘本身是否為濫用下的結果

    這樣的擴大適用結果，可以造成變相的環境影響評估的時候，當然就有可能被其他國家抗議和貿易自由化的原則相衝突，固然在精神上是否擴大適用前後並沒有差別。對於紅皮書中所列之生物來說，大多數在國際間直接販賣其標本或是衍生物的行為都已經被禁止，當然在有著廣大國內市場需求的國家來說，華盛頓公約怎麼樣都沒有辦法擴及來制裁，但是在國際市場上，多數早已因為華盛頓公約的存在產生價值觀的轉變，認為這樣的進出口產品沒有購買的必要。

    但是擴大適用所需要去進行管制的商品就不僅只於瀕危動植物本身標本或其衍生物，更及於周邊環境資源生產出之產品，這時候影響層面擴大，對於消費者或是生產者來說就不是那麼容易移轉價值觀或是能夠割捨的事物。在不能割捨因此所能夠獲得之利益的情況下，被判斷成貿易壁壘的可能性就相對提高。

    而且從另外一個角度來看，對於環境影響評估上來說，開發案是否會對於該瀕危動植物造成影響往往都是眾說紛紜，生態主義者當然認為怎麼樣都是有影響，但是開發者卻是覺得這根本危言聳聽，其實影響沒那麼大，不能為了保護一種生物就把整個雨林限制開發。在沒有一定共識的時候，紛爭必然存在，當然更有可能讓已經透過WTO希望讓國際間不存在貿易壁壘的國家有另外建設貿易壁壘的可能性與正當性[3]，不論這是影響是真實存在或是不存在。

    基於這樣的想法，對於貿易自由化的支持者來說，毋寧都會把建設貿易壁壘的國家當成是濫用GATT或是WTO公約中例外規定的結果，因為貿易是直接利益而容易評估，但是環境資源永續利用卻不是一個能夠量化的指標[4]，也不是對於進口國家的直接利益，對於出口國家來說如果是受到限制的時候，進口國家來援引華盛頓公約的規定，無異是在以維護出口國家生物資源[5]所以對於出口國家的產品作出限制，在資本主義的利己假定之下就會判斷為只是藉口，其實是為了進口國家的貿易利益所為。

結語—價值觀的再造

    原本的華盛頓公約在適用之後，對於全球原本消費瀕危生物產品的皮草風進行了價值觀的再造，在失去市場的情況下，間接使得具有該生物之國家放棄捕獵行動，顯現出貿易工具的效果，但是如果這樣價值觀的轉變沒有辦法作到的時候，無論是要採取怎樣的政策工具都相當困難，對於出口國家來說貿易禁止的範圍越大對於其發展上越不利，對於進口國家來說，若是商品本身為必需，市場無論如何不可能消失，也因此華盛頓公約終究是只能對於生物標本或其衍生物作規範。

    但是基於永續發展的論調來說，這樣的作法當然是有不利的結果，在沒有肯定這樣價值觀的情況下，絕大多數生產者或是消費者仍然會對於環境資源進行開發，所以要怎麼利用國際環境公約來達到永續發展的目的，如果沒有辦法從價值觀改變，在既有貿易導向、當前利益的要求下，永續發展就是一個不可解的難題。                                                          

[1] 參照 華盛頓公約第二條第一項：附錄一應包括所有受到和可能受到貿易的影響而有滅絕危險的物種。這些物種的標本的貿易必須加以特別嚴格的管理，以防止進一步危害其生存，並且只有在特殊的情況下才能允許進行貿易。

[2] 如果以紅皮書本身是在保護生物資源來說，大多數其上所列之生物卻全都是我們人類感官上易於發現的大型生物，但是真正在生物物種上占多數的昆蟲、線蟲，我們鮮少有保護的想法，而且對於其生態行為連研究都不願意的時候，更罔論要如何採取保護的行動。華盛頓公約在一開始限定在商業產品的時候，技術上也只能採取這樣貿易限制的手段，但是上述之昆蟲、線蟲，就算是被生產者利用之後也不會變成標本或是我們可以辨識的衍生物，當然不可以被公約射程範圍所及。

[3] 實務上出現的作法就是環保標章的制度，不過如果是如在硬性要求所有來自雨林的產品都需要貼上負面標章的時候，就已經會造成出口國家訴諸於WTO仲裁，如果直接禁止這些產品為國際貿易的情況下，想當然耳會造成更大的反彈聲浪，況且如此一來，對於瀕危生物的保護就會比起人類勞工更來得周全，我們幾乎沒有因為國外勞工待遇不如我國勞工基本待遇的時候就放棄購買其產品的想法，因為前者往往伴隨著較低廉的價格，只有在該產品的使用有安全上的顧慮的時候，我們才會採取禁止其進口的作法。

[4] 固然在環境友善度上採取相當多的模型去說明，但是能夠實證的並不多。

[5] 如果是在以國際主義和全球化的概念說明之後，或許對於進口國家自身也有利益，只是通常的價值觀還是停留在生物多樣性公約中對於各國本身具有生物資源的主權作肯認的時候，這樣的概念說明並不會被輸出國所接受，因為既然承認其對於生物資源有主權，為何又加以限制？豈非就是對於生物資源主權進行間接的干涉？

*本文為回應11/23施文真教授<氣候變遷與國際貿易>專題演講，學生短評文章之精選。已獲作者之授權，刊登於本中心網站。

《仍是不願面對的真相—論自由貿易與氣候變遷法律政策的衝突現況》
全球環境政策與法律專題討論
Reflection Paper B93A01113 法學五 李新恩

A. 從《不願面對的真相》與反全球暖化論述講起

        在《不願面對的真相》這部紀錄片中，高爾聲嘶力竭的站在台上告訴觀眾：全球暖化的惡果已經出現了！這不再是科學家紙筆之間的理論遊戲，不再是環保團體用來增加能見度的議題操作選項之一，而是已經實際在世界各地藉由巨災、物種滅絕、海平面上升敲響的人類文明警鐘。前美國副總統必須如此激情演出，其原因在於，早於這部電影，全球暖化的論述不但僅以科學假設的地位出現在課本的一角，且反對這種論述的輿論力量，如Michael Crichton的著名小說《恐懼之邦》中提出的「環保恐怖主義」的質疑，也甚囂塵上。而直到Hurricane Katrina, 北極冰山融化等驚人的新聞畫面在全球電視中流竄，高爾則贏得了2007年的諾貝爾和平獎之後，這場拉鋸戰似乎才以「暖化是人為現象」的一派贏得勝利而暫時告終。有趣的是，當今天全球都知道暖化不是一場騙局的時候，再回頭看從前因為不能接受這個觀念而出現的爭執，會認為以前的我們是多麼不可理解，因為被既有的概念框架限制而不自知。

        在這次施教授的演講中，當我們發現氣候變遷的應變手段必須在國際自由貿易框架的現實下掙扎求生，我腦中出現的，正是高爾在演講中的一張投影片：在一個天平上，一邊是滿滿的金幣，一邊是一個地球。

B. 自由化理想、比較利益、爭端解決機制「三位一體」的貿易惡婆婆

        施教授的演講中，令我感到醍醐灌頂的，就是清楚陳述出自由貿易這個當代的意識形態是如何堅強的在國際社會形成「三位一體」的規範結構。施教授分析，由於比較利益原則指出：各國在自由開放的市場下，能集中發展本國具有最佳優勢的產品，形成規模化經濟，並與其他國家透過貿易交換產品，因此促進了國家的經濟成長。因為這利益的驅動，全球在今天形成了「自由貿易 = 好」的意識形態，進而組織成具有強大爭端解決機制的國際貿易組織：WTO，以及諸多FTA。一旦某國的氣候變遷法律政策觸犯不歧視原則、國民待遇原則等自由化貿易政策，將被控告；而WTO判定其敗訴後若不改正，該國會受到有效的經濟制裁。這個「貿易惡婆婆」是如此的強大，被制裁的國家將不得不改變原本具有trade implication的氣候變遷法律政策。此即自由貿易的管制影響(regulatory effect)。

這個機制具有堅強的經濟學理論基礎；經過全球化的風潮之後，更是雷厲風行，形成不可逆的國際合作架構。法律人想要倡導氣候變遷管制的觀念，也必須把這個機制納入思考：怎樣才是真正可行又有效的管制方法？

C. 從外部成本內部化看變動中的自由貿易理想

        其實，當施教授以持平的立場，冷靜陳述這個對立的現實時，還是不免塑造了一個高爾當年面對的困局。當年的暖化派與反暖化派之爭，是以兩種科學假設互相對立的方式出現。這種概念區分，在異常巨災確實發生的現實之下，不過是人為區分出的假問題。實際的問題是：應該怎樣面對人類正在面對的這場災難？而觀察上述自由貿易架構，會發現它所立基的理論假設非常清晰明確：比較利益下的自由貿易，是使參與交易者獲得最大利益的方法。然而，氣候變遷問題的本質，難道不也是全人類的切身利益嗎？換句話說，當我們認識到，自由貿易是根據人類不可否認的驅利避害本能形成的觀念，而氣候變遷之管制其實也一樣的時候，這個對立似乎就不再是不可化解的「二律背反」了。

        經濟學中，早已注意到原本的成本效益分析概念架構無法處理的外部性問題，因此提出了「外部成本內部化」的觀念。這指出了一項事實：那些在經濟活動中被傷害的自然環境，並不是與生產者追求的利潤極大化不同的兩回事，更不是「經濟現實性」和「道德理想性」的二元對立其中一元，而其實和成本是同一回事。經過外部成本內部化的利潤計算，才不會是無法反映環境成本的假數字。而何謂理想的自由貿易型態，其實在成本概念變動過後，也會跟著變動。

        以此為契機，我發現演講中所提及的諸多自由貿易與環境政策的衝突對立，其實大多癥結在於，現行的自由貿易框架並不是不能、而只是沒有意識到將氣候變遷這個因素納入考慮的必要性。

就以WTO爭端解決機制中的熱門條款，GATT Article XX為例：

Article XX General Exceptions
…(a) necessary to protect public morals;  (b) necessary to protect human, animal or plant life or health;…

        雖然施教授指出，相關案件中，援引此條的國家10次裡面有8.5次會敗訴；但無法否認的是，這些案件都必須經過上述款項中「是否為保護...之必要」的審查程序。其實這代表著，連WTO都承認，若干情況下貿易自由必須妥協，只是目前承認的妥協範圍與環保規範的期待不符。固然我認為現行架構下要證成產品與溫室氣體有關、因此有害於人類，過於牽強；但誠如施教授所言，「司法解釋會隨著時代而改變」，未來共識形成後，未嘗不能以類似方式，將產品的製造與散播對氣候變遷要素的影響納入類似的例外條款中。目前之所以沒有，是因為氣候變遷的概念尚在形成中，而不是它不具有必須以例外認定的強度。

        施教授所提的一個有趣例子，也有再思考的空間。她提到，在內國碳稅政策下，使用生質能源生產的A產品，與使用火力發電廠電力生產的B產品，被課徵的稅是不同的。然而，在WTO架構下它們是「同類產品」；對進口的B產品課稅就違反國民待遇原則。

        然而，這其實就暗示了新觀念的契機。雖然目前聽來非常荒謬，但我認為，類似於「炫耀財」的價值是純粹由出價者的審美觀甚至炫耀心理所認定，為何我們不能將AB定義為不同種類的產品？畢竟，以外觀、用途而非生產資源與環境影響來定義「同一類」，說穿了也只不過是目前共同默認的規則，並非無法改變。且假設「環境友善產品」是一種被普遍認同的正面價值，則A產品對購買者而言的價值也確實與一般產品不同。以此而言，的確可能定義AB為不同類的產品。

        當然，regulatory effect的問題不只是觀念的變遷，更涉及諸多貿易協定下的國家，倘不一起採取特定氣候變遷管制手段，則該手段就會成為對自由貿易的限制，包括上述GATT Article XX的要件「非產品歧視、非隱藏的貿易限制」。這時，是內國政策的非普遍化，相對於普遍化的貿易政策，造成這種對立。

        但以歐盟強制實施碳排放交易為例，既然氣候變遷是全球問題，難道不會使眾國家警醒，而利用因自由貿易而越加強大的國際管制機制，將管制的手伸入氣候變遷的領域中？這時，問題還是一樣：有沒有足夠的認識基礎，使諸國家同意，必須用強力的國際管制手段來完成這件事？對照到演講中提及的「兩百個環境條約小婆婆」的軟弱無力，似乎問題不在於環境政策每每會被自由貿易架構打消，而正好相反：是環境政策的管制手段還不夠「凶惡」，尚不成氣候，才無法與既有貿易架構產生勢均力敵的衝突、進而達成妥協。而它是否能發展起來，我認為不只是施教授悲觀地認為的「國家不會如此限制自己的主權」，而也是眾國家是否一起體認到問題嚴重性的事實認知問題。

D. 結論：何謂「能接受的汙染」仍然是最終底線

        許多看過《不願面對的真相》的人很難忘記的一幕是：高爾放映一張數千年來的大氣層碳含量變化圖，而他站到升降機上，慢慢升到三公尺的半空，指著最近數十年以荒謬程度暴漲的碳含量，說明這絕對不是正常的氣候週期。這種人為現象，到底是不是我們能接受的？是不是已經影響到我們的切身利益？是不是要進行管制？在這些問題有了共識以後，氣候變遷的管制問題，也許就不再是與自由貿易無法共容的、所謂不切實際的理想了。而在目前，在舊有的自由貿易意識形態與氣候變遷管制仍然被認為是彼此對反的時候，氣候變遷問題，仍然是個「不願面對的真相」。

*本文為回應11/23施文真教授<氣候變遷與國際貿易>專題演講，學生短評文章之精選。已獲作者之授權，刊登於本中心網站。


                                              環境保護與自由貿易之調和？

--試提出可能之政策並分析之

財法四
B95A01327
李昕
       

        此次講題不斷被提及的，是貿易自由化與環境保護以貿易為管制工具間之衝突，而相較於環保、人權相關條約，WTO爭端解決機制有力，使各國不得不顧忌，且各國之貿易力亦因此而被保護，故也願受其規範，此為一不可否認之事實。然在氣候變遷造成巨災屢見不鮮，環保議題愈受重視的今日，出現極具力量的環保公約似為指日可待，而其時若無法如歐盟般就自由貿易與環保公約作統一解決時，有無辦法制訂可達環境保護之目的然又無違自由貿易之國內政策？僅試著提出幾項可能之解決方案以及其缺點與質疑。

對高污染產品制訂同樣的課稅標準

（一）政策思想與方法

設定同樣標準課予關稅，即依據產品製造過程之CO2排放量來課稅，例如排放量每100噸課10元。此為最直接可達環境保護目的之方式，表面上對較無技術之開發中國家極其不利，顯為已開發國家變相保護其內國產業之方式。然而，細想之下，許多民生基本必需品來自開發中國家，因其勞力成本僅為已開發國家數分之一，而因此為「民生基本必需品」，縱課關稅後價格上漲已開發國家仍不得不購買之，且縱已開發國家自己生產，因其勞力成本太高，產出之產品價格未必比課稅後的輸入品更高。甚至可能迫使已開發國家對開發中國家予以技術協助，使其能達到環保標準而不致被課關稅，如此已開發國家始能買到較便宜的產品，此乃達成環保目標又非對開發中國家不利之雙贏局面。

（二）缺點與質疑

        此政策乃基於價格優勢而為立論，於實行此政策時，尚須考慮以下各點：（1）技術改良之成本必須低於其關稅課予所增加之支出，否則，已開發國家即寧可讓該產品被課關稅亦不願協助技術改良（2）國際運輸成本必較國內運輸成本高，此亦應計算入內（3）此類產品雖多具價格優勢，然其品質多不如已開發國家所產製，此亦為消費者所考量者，即價格僅有些微差距時，消費者可能寧買價格較高但品質較有保障者（4）又對於開發中國家所出口非民生必需品者又應如何處理亦為一問題。

依照不同國家制訂不同污染容許標準課稅

（一）政策思想與方法

     若訂定統一之課稅標準有對開發中國家不公之疑慮，則似應採行就不同國家制訂不同污染容許標準課稅，即為達「實質平等」而就不同國家之污染控管能力、技術發展程度，評估其可達成之程度訂定課稅標準，如製造過程排放100噸CO2之產品，對美國課10元稅，對越南課5元稅。如此即能達實質公平及環保目標。

（二）缺點與質疑

        此政策之最大阻礙乃在現實問題，蓋制訂標準之國家多為先進國家，如此標準制訂下對其多為不利（因其技術較高，標準自較高，亦會被課以較多的稅）就以「自利」為中心的各國是否願意制訂、實行此措施為一大問題。另外，事實上若該關稅所造成之成本仍低於改善技術所需要之成本，其仍不會改善其技術。又如何具體化、量化各國之「污染控管能力」、如何評估「一國之技術發展程度」也值探討。

雖對該高污染產品課關稅，但對該企業做補助

（一）政策思想與方法

之所以有此想法，乃本於自由貿易之考量，想找出能否制訂一個政策讓該輸入國不會有貿易上不利益者？即不使之因為課稅而造成「輸入台灣成本變高」，蓋此等於阻礙輸入，於是思及若仍提高關稅，則其產品價格仍提高，會使消費者少購買不環保之產品，然而，因實際上對該輸入者有補助，故就其成本上實並未增加，自不會對自由貿易造成阻礙。且亦不會造成所謂carbon leakage—即該產業選擇至不用課稅之國家規避該環保政策之問題。

（二）缺點與質疑

此政策有一致命之缺點：對該企業為補助後，其即無改善其技術之動力，並無法達成環保之目標。並且，一來企業獲得補助後，應會降低其販售價額，使課徵關稅後之產品價格不見得會提高；而反之，若該產品價格真的因此而提高，將造成消費較少，自然進口也會變少，此乃對該企業產品的間接抵制，亦無法滿足自由貿易之要求。

小結

        據上所述，雖僅為個人粗淺提供可能制訂之內國政策，然似已可發現，欲在自由貿易強力把關下，以關稅作為達成環保目標之管制工具，多將難以達成環保之目標，或者與自由貿易衝突，蓋在此全球化之時代，各國乃互相影響互相牽制，除有力的自由貿易規範為把關者，各國為捍衛自己利益亦虎視眈眈。僅以內國力量以達成環保目標及自由貿易實為不易。

代結論：未來展望--平衡自由貿易與環境政策之可能方法

        除有些區域機構已有將貿易、環保等要求做綜合考慮而有統一規範解決其衝突，然就利益追求差別過大以致無法達成共識之國家，是否可以如2010年生物多樣性目標、京都議定書之減碳目標一般，制訂一期限目標，訂出如以下規範：於20X0年以前，各國之產品製造過程所生之污染必須低於某標準（此標準依各國情形規範之），於該期限到達之時，凡低於該標準者即不為自由貿易之保護對象！在貿易自由、追求經濟發展如此重要的現在，此項規範似有些匪夷所思，然在環境災害同樣日漸嚴重之今日，並不難想像將來可能有優先追求環保之一日，畢竟此為攸關人類生存之事。

*本文為回應11/23施文真教授<氣候變遷與國際貿易>專題演講，學生短評文章之精選。已獲作者之授權，刊登於本中心網站。


                                              環境保護與自由貿易之調和？

--試提出可能之政策並分析之

財法四
B95A01327
李昕
       

        此次講題不斷被提及的，是貿易自由化與環境保護以貿易為管制工具間之衝突，而相較於環保、人權相關條約，WTO爭端解決機制有力，使各國不得不顧忌，且各國之貿易力亦因此而被保護，故也願受其規範，此為一不可否認之事實。然在氣候變遷造成巨災屢見不鮮，環保議題愈受重視的今日，出現極具力量的環保公約似為指日可待，而其時若無法如歐盟般就自由貿易與環保公約作統一解決時，有無辦法制訂可達環境保護之目的然又無違自由貿易之國內政策？僅試著提出幾項可能之解決方案以及其缺點與質疑。

對高污染產品制訂同樣的課稅標準

（一）政策思想與方法

設定同樣標準課予關稅，即依據產品製造過程之CO2排放量來課稅，例如排放量每100噸課10元。此為最直接可達環境保護目的之方式，表面上對較無技術之開發中國家極其不利，顯為已開發國家變相保護其內國產業之方式。然而，細想之下，許多民生基本必需品來自開發中國家，因其勞力成本僅為已開發國家數分之一，而因此為「民生基本必需品」，縱課關稅後價格上漲已開發國家仍不得不購買之，且縱已開發國家自己生產，因其勞力成本太高，產出之產品價格未必比課稅後的輸入品更高。甚至可能迫使已開發國家對開發中國家予以技術協助，使其能達到環保標準而不致被課關稅，如此已開發國家始能買到較便宜的產品，此乃達成環保目標又非對開發中國家不利之雙贏局面。

（二）缺點與質疑

        此政策乃基於價格優勢而為立論，於實行此政策時，尚須考慮以下各點：（1）技術改良之成本必須低於其關稅課予所增加之支出，否則，已開發國家即寧可讓該產品被課關稅亦不願協助技術改良（2）國際運輸成本必較國內運輸成本高，此亦應計算入內（3）此類產品雖多具價格優勢，然其品質多不如已開發國家所產製，此亦為消費者所考量者，即價格僅有些微差距時，消費者可能寧買價格較高但品質較有保障者（4）又對於開發中國家所出口非民生必需品者又應如何處理亦為一問題。

依照不同國家制訂不同污染容許標準課稅

（一）政策思想與方法

     若訂定統一之課稅標準有對開發中國家不公之疑慮，則似應採行就不同國家制訂不同污染容許標準課稅，即為達「實質平等」而就不同國家之污染控管能力、技術發展程度，評估其可達成之程度訂定課稅標準，如製造過程排放100噸CO2之產品，對美國課10元稅，對越南課5元稅。如此即能達實質公平及環保目標。

（二）缺點與質疑

        此政策之最大阻礙乃在現實問題，蓋制訂標準之國家多為先進國家，如此標準制訂下對其多為不利（因其技術較高，標準自較高，亦會被課以較多的稅）就以「自利」為中心的各國是否願意制訂、實行此措施為一大問題。另外，事實上若該關稅所造成之成本仍低於改善技術所需要之成本，其仍不會改善其技術。又如何具體化、量化各國之「污染控管能力」、如何評估「一國之技術發展程度」也值探討。

雖對該高污染產品課關稅，但對該企業做補助

（一）政策思想與方法

之所以有此想法，乃本於自由貿易之考量，想找出能否制訂一個政策讓該輸入國不會有貿易上不利益者？即不使之因為課稅而造成「輸入台灣成本變高」，蓋此等於阻礙輸入，於是思及若仍提高關稅，則其產品價格仍提高，會使消費者少購買不環保之產品，然而，因實際上對該輸入者有補助，故就其成本上實並未增加，自不會對自由貿易造成阻礙。且亦不會造成所謂carbon leakage—即該產業選擇至不用課稅之國家規避該環保政策之問題。

（二）缺點與質疑

此政策有一致命之缺點：對該企業為補助後，其即無改善其技術之動力，並無法達成環保之目標。並且，一來企業獲得補助後，應會降低其販售價額，使課徵關稅後之產品價格不見得會提高；而反之，若該產品價格真的因此而提高，將造成消費較少，自然進口也會變少，此乃對該企業產品的間接抵制，亦無法滿足自由貿易之要求。

小結

        據上所述，雖僅為個人粗淺提供可能制訂之內國政策，然似已可發現，欲在自由貿易強力把關下，以關稅作為達成環保目標之管制工具，多將難以達成環保之目標，或者與自由貿易衝突，蓋在此全球化之時代，各國乃互相影響互相牽制，除有力的自由貿易規範為把關者，各國為捍衛自己利益亦虎視眈眈。僅以內國力量以達成環保目標及自由貿易實為不易。

代結論：未來展望--平衡自由貿易與環境政策之可能方法

        除有些區域機構已有將貿易、環保等要求做綜合考慮而有統一規範解決其衝突，然就利益追求差別過大以致無法達成共識之國家，是否可以如2010年生物多樣性目標、京都議定書之減碳目標一般，制訂一期限目標，訂出如以下規範：於20X0年以前，各國之產品製造過程所生之污染必須低於某標準（此標準依各國情形規範之），於該期限到達之時，凡低於該標準者即不為自由貿易之保護對象！在貿易自由、追求經濟發展如此重要的現在，此項規範似有些匪夷所思，然在環境災害同樣日漸嚴重之今日，並不難想像將來可能有優先追求環保之一日，畢竟此為攸關人類生存之事。

*本文為回應11/09李玲玲教授<氣候變遷與生物多樣性>專題演講，學生短評文章之精選。已獲作者之授權，刊登於本中心網站。

與國際接軌的努力：台灣因應生物多樣性議題

公法組一年級

R98A21017

曾燕倫

一、台灣：一個被阻絕於國際社會之外的重要成員

    由於國際政治因素，台灣一直未能正常參與國際社會。連帶地在許多非政治性的其他議題上，儘管國際社會就規範與合作方面持續不斷有新的進展，台灣卻少有參與空間，往往必須單方面的在國內立法制定相關措施以配合國際趨勢。在生物多樣性議題上，也是呈現如此情況。

    有鑑於生物多樣性對於環境永續發展的重要性，早在1970年代，生物學家已經發出生物多樣性消失的警訊。1972年在斯德哥爾摩舉行的聯合國人類環境大會(United Nations Conference on Human Enviromnent)中，就將生物多樣性的保育列為重點。聯合國環境總署(United Nations Environment Programme，UNEP)於1988成立生物多樣性公約政府間協商委員會(INC)，經過4年的研議，生物多樣性公約(Convention on Biological Diversity ,CBD)在1992年巴西里約熱內盧的地球高峰會中簽署通過，於1993年正式生效，截至目前為止已有192個國家加入。公約的規範內涵主要有三，分別是生物多樣性的保育、永續利用、基因資源利益的公平合理分享。生物多樣性公約許多條款都是政策性的條款，把如何執行公約的條款留給各國自己做決定，而非硬性加以規定，強調主要的決策權在於國家。和其他保育公約不同的是，公約沒有把須保育之物種和棲地納入的附錄，也沒有制裁規定。 具體規範包含：保育與永續利用生物多樣性的措施與誘因、基因資源與傳統知識的取用規範(包含「事先告知同意原則」)、公平合理的利益分享、締約國間的生物資源研究發展與利用、生物科技的合作與技術轉移、環境影響評估、教育與公眾意識、資金來源、公約執行有關的資訊會報等。生物多樣性公約可謂是二十世紀，人類保育史上最大的成就、國際社會合作上最成功領域。  

    台灣的物種豐富，數量是所有國家平均值的100倍，海洋生物更是全球平均值的400倍。然而在台灣，「生物多樣性」之觀念起步較晚。即使生物多樣性相關的各項保育工作其實已進行多年，但台灣向來的保育工作重點與世界生物多樣性保育的重點其實有很大的差距。例如，台灣仍以瀕臨絕種的物種或或明星物種為主，對物種生活史的調查與研究，則集中在高等動物、植物及農業昆蟲等，對其他類群所知有限，對於生態系整體、基因多樣性保育等相關的調查研究工作更是不足。保護區的經營管理則是以自然學科領域為主軸，幾無社會學、法律、經濟學人士參與做全盤規劃，欠缺跨領域整合。此外，台灣也未能加入生物多樣性公約，失去了與國際接軌的第一步。台灣因非聯合國成員，無法申請加入公約，因此目前僅以非政府組織身分派員參加締約國會議。

二、我國政府對於生物多樣性議題的因應措施   

    在此情形下，我國政府做了相當程度的措施以因應生物多樣性公約。行政管制方面，自1995年起，行政院全球變遷政策指導小組及永續發展委員會先後規劃生物多樣性業務，指定由行政院農委會召集處理相關業務，及負責撰寫公約締約國大會所要求的《生物多樣性國家報告》。行政院農業委員會於2000年2月15日完成台灣生物多樣性國家報告（草案），送行政院永續會審查，作為我國未來推動本工作之參考。2001年8月15日行政院永續會「生物多樣性工作分組」提出「生物多樣性推動方案」，經行政院院會通過。該方案也提出了台灣生物多樣性所面臨的幾個問題：包括生物多樣性之國家機制未整合、管理架構鬆散、研究與資訊未有效整合、教育及民眾參與不足以及工作連結薄弱等，提出現階段推動生物多樣性重點工作，期能保育生物多樣性，使自然資源可永續被利用。總之，台灣在生物多樣性工作之推動，是以行政院由政策宣示之方式來實現。論者認為，如此因應生物多樣性的措施，不足之處，在於組織權限重疊、權限不清、資源與人力有待調整等問題。更重要的是，缺乏高層跨部會的指導規劃，辦理單位(農委會)的層級過低。

    國內法規方面，在生物多樣性議題上，主要仰賴有關物種保育的〈文化資產保存法〉與〈野生動物保育法〉。晚近台灣也重視生物對環境的依存性，例如棲地的保育。然而目前國內法規面臨的問題，在於對於生物多樣性並無一部類似生物多樣性公約的架構性立法規範，而是散見於各不同領域的法規，主關機關等也因此大不相同，欠缺統整性。即以台灣保護區的設置為例，台灣各類保護區係依不同法源設置，例如：「國家公園」係內政部營建署依〈國家公園法〉劃定公告，「自然保留區」係農委會依〈文化資產保存法〉劃定公告，「野生動物保護區及野生動物重要棲息環境」係農委會或各縣市政府依〈野生動物保育法〉劃定公告，「國有林自然保護區」係農委會林務局依〈森林法〉經營管理國有林之需要及〈臺灣省國有林自然保護區設置管理辦法〉劃設。

    總之，生物多樣性是與台灣最切身相關的重要議題，而國際參與空間受限的問題，使得台灣內部更迫切需要一套整合性、全面性、有效率的法制規範，與國際接軌。此一重要目標之達成，相較於其他領域的學者專家，無疑更需要法律人居於領導地位，貢獻一己之心力。

資料來源：

我的e政府-世界年鑑http://www7.www.gov.tw/todaytw/2008/international/ch03/3-3-4-28.html

台灣生物多樣性工作之省思與未來願景，楊舜行

http://hysearch.wra.gov.tw/wra_ext/deveinfo/%E7%B0%A1%E8%A8%8A/1%E6%9C%9F/%E7%B0%A1%E8%A8%8A1%E5%B0%88%E8%AB%963.htm

台灣大學生物多樣性研究中心

http://bc.zo.ntu.edu.tw/biodivctr/jsp/show.jsp?MasterNo=1&SlaveNo=1

台灣生物多樣性資訊網

http://taibnet.sinica.edu.tw/

中研院生物多樣性研究中心

http://biodiv.sinica.edu.tw/

生物多樣性公約網站

http://www.cbd.int/convention/  

*本文為回應11/09李玲玲教授<氣候變遷與生物多樣性>專題演講，學生短評文章之精選。已獲作者之授權，刊登於本中心網站。

生物多樣性公約 v. 生物科技 IN TAIWAN - 相輔相成?成長障礙?

林彥寬 科法一 R98A41001

[氣候變遷與生物多樣IN台灣]

李玲玲教授在演講的一開始就提到，在聯合國的報告中，台灣屬於氣候變遷高危險群。百年以來，平均溫度增加了1.3℃，是全球平均值的2倍，也比鄰近的日本、中國大陸高。氣候變遷造成具有豐富生物多樣性的台灣在許多方面都面臨了危機，在農業(極端大雨造成農業損失)、漁業(烏魚量減少)、森林(大雨造成森林流失)、海洋(珊瑚種類減少)等方面都已經有實質的影響。生物多樣性的消失絕對不單是某些物種在台灣就此消失而已；若以台灣政府大力推動的生物科技研發角度來看，生物多樣性的消失會造成某些含有稀有基因的物種、含有醫療效果的草本植物等的消失，如此會使生物科技研發上減少許多寶貴的資源。因此氣候變遷對生物多樣性的影響，絕對是台灣未來發展生物科技產業，不可輕忽的重要議題。

[生物科技產業現況在台灣]

當台灣政府於2002開始推動兩兆雙星的計畫，其中生物科技產業(包含製藥產業、醫療器材產業及新興生技產業)被視為其中未來的明星產業，要大力的培植；2007年政府更宣示要輔導生技產業成為台灣下一個兆元產業。截至2008 年我國生技產業總營業額為新台幣2,010億元，較2007年成長5%，其中醫療器材產業占我國生技產業營業額最高，營業額為新台幣790億元，製藥產業 營業額亦有新台幣690億元，至於新興生技產業營業額則為新台幣530億元。

[滿足國內市場為大宗；進口為主、出口為輔 - 技術輸入者]

根據經濟部生物技術與醫藥工業發展推動小組的資料，如下圖所示，政府的支持、帶動國內市場需求的成長，進而使企業營業額上升。但同時，出口值的成長趨緩，並且只有進口值的一半；因此可以看出我國在此產業的技術尚處於技術輸入者非輸出者，落後西方技術領先國家。並且，台灣的內需市場成長空間有限，生物產業若無法像半導體產業在國際上打出自己的名號，光靠政府的支持是不夠的。因此如何在技術上有所突破，追上領先西方國家是此產業能否繼續發展、成為明日之星的重要關鍵點。

 圖表資料來源 : 經濟部生物技術與醫藥工業發展推動小組

[生物多樣性-生物科技產業之關鍵]

生物多樣性公約第一條

本公約的目標是按照本公約有關條款從事保護生物多樣性、持久使用其組 成部分以及公平合理分享由利用遺傳資源而產生的惠益；實現手段包括遺傳資源的適當取得及有關技術的適當轉讓，但需顧及對這些資源和技術的一切權利 ，以及提供適當資金。

從生物多樣性公約第一條的內容，我們可以感覺到此公約強烈的”商業氣息”，生物技術發展需要龐大的資金投資，因此，生物技術的開發某種程度上建立於商業的利益上。而生物多樣性、遺傳資源的取得是生物技術研發的關鍵，由此可看出各國對於取得生物多樣性資源的看重及渴望。台灣感覺到了嗎?

[生物多樣性公約-會員國自主原則]

生物多樣性公約第六條

每一締約國應按照其特殊情況和能力：

為保護和持久使用生物多樣性制定國家戰略、計劃或方案，或為此目 的變通其現有戰略、計劃或方案；這些戰略、計劃或方案除其他外應體現本公約內載明與該締約國有關的措施； 盡可能並酌情將生物多樣性的保護和持久使用訂入有關的部門或跨部 門計劃、方案和政策內。

生物多樣性公約的目標，在於保護生物多樣性、永續使用以及合理分享利用生物資源所產生收益。其中，第六條如上所示，生物多樣性公約建立會員國自主原則，要求各會員國自行將公約內容轉換為內國法律及計畫等，並自為執行。公約規定，各締約國應配合其國情及能力而發展出國家戰略（national strategies）、計畫（plans）、方案（programs），以達成生物多樣的保護與利用。

[台灣被動的回應及參與]

台灣因政治因素，非聯合國會員國，因此也無法正式簽署生物多樣性公約成為締約方，但是我們依然可以以觀察員的身分，參加會議、得知各國最新進展。由李玲玲教授的分享，讓我們了解，許多國家確實都會將國內在生物多樣性的工作進展及實際作為，一一在大會中呈現，並且大多數的國家都以在內國法中推動相關的生物多樣性的立法，以便可以主動參與在國際間生物多性資源的取得及發展。但台灣至今卻仍未有回應公物多樣性公約的相關立法推動，如生物技術法、生物安全法；僅於2001年行政院通過「生物多樣性推動方案」，本方案性質上屬於行政規則，旨在為跨部會各種工作之分配與合作。當政府對於台灣的生物科技產業有高度的期待時，確在生物多樣性的議題上，政府並未有明確、積極的目標及立法的推動，是不是沒看清楚方向?

[被動回應阻礙產業發展]

臺灣生物資源相當豐富，概估全島的生物約15萬種，佔全球物種數的1.5%。臺灣地理位置與生態環境跨亞熱帶與熱帶，有多樣性的棲地與生態系，是全球生物資源的重鎮；因此過去常常會有其他國家的生物技術人員，到台灣來”免費”取得我們的生物資源。但在各國參與生物多樣性公約後，許多生物資源豐富的國家以依公約內容制訂與它國惠益均享的內國法，主動參與在生物技術的開發上。但台灣卻仍處於被動狀態，以致學界研發及產業，在無內國法的依據上，只能被動地接受它國的要求及配合，在此技術一日千里的生物產業上，長久下來並定造成產業技術發展的障礙。

[生物多樣公約 v. 生物科技 - 片面遵守公約或主體思考]

葉俊榮教授在1999出版的全球環境議題-台灣觀點書中即指出，各種國際環境條約的規範內容差距很大，對台灣的意義也不一樣，並且依個別條約與台灣的關聯區分了四種類型:(如下圖)

圖表來源 : 全球環境議題-台灣觀點，葉俊榮

如圖所示，生物多樣性公約即屬於類型四，當我們以發展生物技術的角度思考時，縱然要花上我們許多成本去配合，但對於想要發展生物科技並擁有豐富生物多樣性資源的台灣來說，是值得我們以主體性思考，來主動參與的。十年很快就過了，政府在生物科技的發展上也下了許多功夫，但有沒有在關鍵議題上，如生物多樣性，以主動者的角色來定位自己，還是依然被動著參與國際社會的快速腳步，將會決定下一個十年的發展。

[參考資料]

(1)生物多樣性概論-生物多樣性公約的法律與政策議題

http://www.medie.com.tw/book/b/b18.htm

(2) 全球環境議題-台灣觀點–葉俊榮

(3) 我國生技產業現況

    http://www.biopharm.org.tw/2t2s/situation.html

(4) 生物多樣性公約

    http://wildmic.npust.edu.tw/sasala/biolodivesty.htm

*本文為回應11/09李玲玲教授<氣候變遷與生物多樣性>專題演講，學生短評文章之精選。已獲作者之授權，刊登於本中心網站。





台大科法所 一年級

任孝祥

用野心對抗野心—落實環境保護

「氣候變遷與生物多樣性」演講心得

一、前言

　　氣候變遷為全球生態環境帶來重大的影響。降雨分布的改變、兩極冰山的融化、極端氣候的產生、海水溫度的升高與酸化，間接造成生物時鐘的改變、物種的滅絕與入侵、生物基因庫的減少、糧食供給的不穩定。李玲玲老師從生物學觀點，對這個不確定的未來提出了一些因應之道，包括在環境上辨認熱點優先保護、資源利用上固本支息以維持永續、農作上維持基因多樣性以分散風險、物種保護上建立生態廊道使之能夠遷移。對於這些方法，我有一些思索和反省，敘述如下。

二、從理想到落實—用野心對抗野心？

　　李玲玲老師相當務實，她指出環保不只是崇高的理想，更和人們的食衣住行醫藥需求息息相關。然而，環境問題來自其共有財的本質，而致生的共有財之悲劇（tragedy of commons）。經濟分析假設人人皆是理性人、追求自身利益極大化，因此雖然人人有環保知識，卻都有搭便車（free-rider）心態，期盼他人種樹、我來砍樹，他人節約、我來揮霍。而行政首長、民意代表亦是理性人，追求短期選票極大化（或索賄收入極大化），不願為環境做長久考量。因此，如何扭轉這種情況，恐怕才是解決環境問題的關鍵。

　　思及此，我就想到了我的非洲肯亞旅行經驗。肯亞是開發中國家，有嚴重的公衛、貧窮、治安、族群問題，而且官員貪汙腐敗、政治情勢不穩。這樣的國家，卻有40多座妥善維護的國家公園及國家保護區，他們為何能做到？

　　幾經思索，我認為是政治場域中，野心成功對抗野心所致。肯亞國家公園多由非營利組織KWS（Kenya Wildlife Service）經營，KWS對外國觀光客索取高額入園費，每人每天約US$50至US$60，專款用於國家公園維護。此外，觀光客跟團、租車、用餐、住宿，都為肯亞帶來巨大經濟利益。這樣高額的觀光產值，事實上確保了土地能被保護下來，不被開發。

　　根據比較利益原理，人們會設法利用資源，換取最大利潤。若觀光產值低於農林漁牧工商產業，則立法等種種努力，恐難發生效果。其他業者可能施壓修法、可能買通執法警察偷偷開發。只有觀光產值夠高時，觀光業者、環保團體的遊說力量才能壓過農林漁牧工商業者，主導政策朝觀光發展，也才有經濟能力進行監督，確保國家公園內沒有盜獵、盜伐情事。甚至當盜獵、盜伐者欲行賄買通執法者時，觀光業者、環保團體也才有能力付更高的價格，再買通執法者執法。

　　而除了來自內國觀光業者、環保團體的壓力外，外國觀光客對肯亞政府造成的壓力，恐怕是肯亞生態環境能被成功保存的更重要原因。肯亞因其自然美景，一直是歐美人士的觀光首選地。這些渴望肯亞環境被保存的外國觀光客，或透過國際環保團體直接影響肯亞，或透過施壓本國政府、間接施壓肯亞。對民主政治尚未成熟的肯亞而言，這些國際壓力，恐怕比來自內國的壓力，更能影響政府決策。

　　或許肯亞環境維護的成功能帶給我們啟示：如果我們要落實環保，就要提升環保產業經濟、政治實力。對非民主國家，可行之道包括使其環保產業利潤上升（例如國際觀光為其帶來觀光收入，增加經濟實力）、國際社會施壓要求其政府保護環境（增加政治實力）；對民主國家，可行之道則包括政府獎助環保產業（增加經濟實力）、擴大環保團體參與人數、設計「環境民代」為環境發聲、重大環境議題交付公民審議或投票（增加政治勢力）。

三、從生物到人類—人類的危機和解決之道？

　　另外，李玲玲老師基於生物學背景，提出維持農作基因多樣性、建立生物生態廊道等構想，並指出自然界各種生命對人類的重要。這些政策、想法我都贊同。然而，上述政策畢竟是奠基於「生物保護」之上，較少考量「人類保護」。人類亦是自然界的一份子，生物的一種。當自然界各種物種面臨環境危機之時，人類也同時面臨危機。我們是否應該將人類本身也納入政策思考的範圍？

　　先舉「生物遷移」為例。李玲玲老師提到全球暖化之後，物種紛紛由較熱的地區往較冷的地區遷移，因此低海拔物種往高海拔遷移、低緯度物種往高緯度遷移。生物如此，那人類呢？居住於氣溫偏高地區的人類，是否也難以繼續存活，而必須遷移？從內國面向上看，內國政府對於生物遷移可建立生物廊道協助之，對於人類呢？是否也應該積極計畫、評估可行遷移地點，待氣候更行惡化時，將人類由境內低海拔平原往中高海拔丘陵遷移？從國際面向上看，自然界物種面對環境劇變，可選擇跨國界遷移以為因應，那人類呢？人類受到國界限制，海關、公民身分等重重關卡阻礙，無法自由遷移，國際社會該如何協助？國際法該如何因應？我們是否該賦與其權利，容許其遷移至鄰近國家？允許其入境、定居，甚至賦予其公民身分和公民權利？

　　再舉「農作基因多樣性」為例。李玲玲老師指出，種植農作時，要維持農作的基因多樣性。一旦氣候變遷，才有某些個體能保留下來，不致全盤皆毀。那麼人類呢？人類身為物種之一種，不也是如此？最有名的例子是鐮型血球貧血症(Sickle Cell Anemia)。鐮型血球貧血症屬於體染色體隱性遺傳疾病，患者紅血球容易破裂溶血，瘧原蟲無法在其紅血球內成長，所以患者不會感染瘧疾，得以在瘧疾肆虐的環境中倖存。

　　人類某些個體中，是否也可能擁有特殊基因，更能對抗極端氣候？舉例來說，埃及部分地區夏季溫度高達42°Ｃ，當地人是否可能已演化出某種基因，使之適應極端氣候？我們是否應該積極保護「人類基因多樣性」，如同保護作物基因多樣性一般？我們是否可能研發「基因疫苗」，將更能適應極端氣候的基因，植入人體內，以面對危機？我們除了竭盡所能阻止環境惡化外，是否也要擬訂人類基因改造計畫等作戰計畫，以備「萬一」？

四、小結

　　對於李玲玲老師演講中提出的問題和解決之道，我基本上是贊同的。唯政治現實中，各種政策制定往往不是依照理想在走，而充滿著利益團體的角力和政治勢力的運作。因此，我以肯亞的環境保護為例，思索如何使充滿理想的環境政策得以落實，撰寫了本文的第一部分。此外，對於自然界物種面臨的危機和政策因應，由於人類也是物種的一部分，也同受危機，所以我將人類一併納入分析範疇，撰寫了本文的第二部分。希望這樣的分析，能對全球氣候變遷的問題，帶來不一樣的思考面向。

（若須引用、轉載，請註明原作者，謝謝。）

*本文為回應11/09李玲玲教授<氣候變遷與生物多樣性>專題演講，學生短評文章之精選。已獲作者之授權，刊登於本中心網站。

台灣因應生物多樣性公約必要的法律體系調整

基法二　湯詠煊　R97A21005

　　本次演講者以「氣候變遷與生物多樣性」為題，介紹目前全球氣候變遷的情況、生物多樣性的重要、以及全球暖化如何破壞與影響生物多樣性。李教授並介紹了生物多樣性公約以及臺灣針對生物多樣性公約採取的相關措施。以下筆者將進一步延伸李教授的討論，探討台灣因應生物多樣性公約所必要的法律體系調整。首先介紹我國關於生物多樣性保育的管制發展情況，其次指出針對生物多樣性公約在「實質法令體系」與「組織與決策程序」上應如何因應調整。

一、我國生物多樣性保育現況[1]

　　我國有關生物多樣性保育的管制發展情況與國際間的情況相仿，都是針對棲地或物種的保護，訂定不同管制對象的法律。針對棲地的保護，我國於不同的法律中設計不同性質的保護區：國家公園法中的國家公園、文化資產保護法中的自然保留區、野生動物保護法中的野生動物保護區、林務局依森林法管理國有林之需要而劃設的國有林自然保育區、漁業法中的「水產動植物繁殖保育區」等等；針對物種的保護，則有野生動物保護法及動物保護法，惟尚未針對植物的保護；針對其他自然資源相關法規，大都是以經濟利用或開發為核心，例如能源管理法、礦業法、漁業法、水利法等；對於外來物種對台灣生態系、棲地以及物種的影響與管哩，目前僅於輸入程序上有動植物檢疫規定以及野生動物保護法第27條的規定，但是對於意外引進的物種，對本土物種以及棲地造成威脅時的緊急處置措施僅有野生動物保護法第14條的規定，由主管機關逕為必要的處置，但處理的程序等相關規範則尚有待另為規定；至於與基因資源的保育相關者則有畜牧法及植物種原法。此外，不同的法規有不同的主管機關，造成有一個以上的部會針對生物多樣性的保育或多或少都負有某一部分的責任，但是卻沒有一個主管機關可以通盤主導生物多樣性保育政策的制訂。

二、針對生物多樣性公約實質法令體系之因應[2]

（一）「生物多樣性基本法」之立法

　　以我國的國際貿易法規為例：在貿易法尚未訂定之前，我國與進出口相關的規範也是散見在不同的行政命令之中，貿易法的制定將一些符合世界貿易組織的自由貿易原則法律化，之後並隨之進行相關的法令的修正。有關生物多樣性的保育，也有必要依照生物多樣性公約中所宣示的生物多樣性保育的原則，以基本法的方式立法化，以便利後續相關法令的修正。

（二）相關經濟法規之調整

　　除了與保育相關的環境法規之外，其他與生物多樣性保育相關的經濟法規，例如：對於管制外來物種以及基因改造食品進出口的相關貿易法規、與生物科技以及原住民傳統知識相關的智慧財產權相關法規等等，也有必要一併列入檢討。

（三）生物安全基本法之立法

　　生物安全是生物多樣性保育中相當重要的一個議題。有關生物安全、生物科技等議題，有必要就生物科技（包括基因改造工程）的研發應用等基本規範原則，訂定一生物安全基本法，或是將其納入生物多樣性基本法之中。

三、針對生物多樣性公約組織與決策程序之因應[3]

（一）建立整合體制並投入充足資源

　　行政院應授權「生態保育與永續農業小組」或自行統合各行政機關，建立整合體制統籌生物多樣性公約議題，除有效應用現有財政、與人力資源，並透過機關整合，尋求更多之財政與人力挹注。成立基金會、半非官方組織、授權非官方組織，也是值得考慮之方法。

（二）資訊公開與降低資訊交換成本

　　應強化決策機制之透明性，透過政策白皮書、公報、資訊網站等方式，流通行政機關間之資訊，並作為民眾參與之基礎。

（三）正當法律程序之落實

　　我國行政程序法關於聽證程序（第十節）、資訊公開程序（第七節）之規定，對台灣因應生物多樣性公約之決策過程有極為正面之影響。應致力於將這些程序法規落實到相關行政程序機關之決策程序，除農委會、內政部營建署、環保署外，對生態保育潛在負面衝擊之開發機關，如經濟部工業局、國營會、礦業司、水資源局、內政部等，應更重視正當法律程序之落實。

（四）非官方組織之參與

　　鑒於全球環境議題與非官方組織網絡之重疊，與非官方組織歷來扮演推促公眾覺醒與實踐社會關懷、良知之角色，行政組織面應思考如何提供充足之非官方組織參與管道，強化其決策角色，與透過非官方組織網路執行政策，而非執著於官民對立之立場。

（五）積極運用公民訴訟

　　在臺灣，除了行政訴訟法第9條外，許多環境管制法律都有公民訴訟條款，包括環境基本法第34條、空氣污染防治法第81條、水污染防治法第72條、廢棄物清理法第72條、土壤及地下水污染整治法第49條、海洋污染防治法第59條，以及環境影響評估法第23條。[4]未來司法部門可透過公民訴訟制度之機制，在生物多樣性公約之規範化，扮演更積極角色。

[1] 參照，施文真〈台灣亟待訂定或調整之法律、組織及中央各部會應扮演之角色〉，《2000生物多樣性保育展望大會論文集》，頁91-92。

[2] 參照，施文真〈台灣亟待訂定或調整之法律、組織及中央各部會應扮演之角色〉，《2000生物多樣性保育展望大會論文集》，頁89。

[3] 參照，翁雅欣〈台灣因應生物多樣性公約必要之法律體系調整〉，《生物多樣性公約國家報告書評論研討會論文集》，頁119-120。

[4] 參照，葉俊榮〈公民訴訟在環境影響評估的運用：台灣的實踐與檢討〉，頁11。

*本文為回應11/09李玲玲教授<氣候變遷與生物多樣性>專題演講，學生短評文章之精選。已獲作者之授權，刊登於本中心網站。
  




                                  生物多樣性公約行不行－談惠益共享的挑戰與嘗試

                              李麗君[1]

    在李老師的演講中，詳細地介紹生物多樣性公約，並提及了該公約的三大目標：保護生物多樣性、永續利用生物資源以及遺傳資源的惠益共享。其中有關於惠益共享之目標，本文認為其挑戰有三項，分述如下。

   
ㄧ、生物多樣性公約有關惠益共享之規定

    依公約第15條之規定：確認各國對其自然資源擁有的主權權利，因而可否取得遺傳資源的決定權屬於國家政府，並依照國家法律行使。…每一締約國應按照公約第16和19條規定，並於必要時利用公約第20和21條規定設立的財務機制，酌情採取立法、行政或政策性措施，以期與提供遺傳資源的締約國公平分享研究和開發此種資源的成果以及商業和其他方面利用此種資源所獲得的利益。這種分享應按照共同商定的條件。

    公約第19條亦明定：生物技術的處理及其惠益的分配，每一締約國應酌情採取立法、行政和政策措施，讓提供遺傳資源用於生物技術研究的締約國，特別是其中的發展中國家，切實參與此種研究活動；可行時，研究活動宜在這些締約國中進行。每一締約國應採取一切可行措施，以贊助和促進那些提供遺傳資源的締約國，特別是其中的發展中國家，在公平的基礎上優先取得基於其提供資源的生物技術所產生成果和惠益。此種取得應按共同商定的條件進行…。

    該公約第15條與第19條，是基於肯認遺傳資源為各國主權所擁有之前提下所開展之構想，其亦考量到遺傳資源豐富之國家多為經濟與科學技術較貧弱之開發中國家，為提供其維護生物多樣性之誘因，以及避免國際上長久以來已盛年多年之生物資源剽竊行為所造成不合理的現象，特別要求遺傳資源的研究成果要共享，以及特殊之財務機制與資金籌募，以鼓勵開發中國家對其國內進行生物多樣性之維護。

   
二、挑戰一－財務機制與資金籌募問題

    上述此類惠益共享之規範，其立意固屬良善，惟其在具體實踐上則似乎有其困境。首先是有關財務機制與資金籌募問題，蓋因依公約之規定與現行運作情況，資金來源主要還是締約國自願性之捐款；而缺乏有拘束力而為強制性的健全資金籌措機制。因而此種自願性捐款訂於公約中，實際上應僅有道德勸說捐款之效力，故其資金是否充裕即令人質疑，連帶地在此情形下，若資金短缺如何能採取相關措施以達惠益共享。針對此問題，可能的解決方案是否能考慮建立一套惠益共享基金與罰款制度，其資金來源便是從締約國違反該公約規定而依其財力所繳之罰款，或是強制要求締約國依其財力至少捐款一定的金額。

   
三、挑戰二－開發中國家的談判困境

    其次是有關惠益共享應按照共同商定條件之問題，理由在於資源提供國往往為開發中國家，其不只常陷於經濟與科技窘境，甚至陷於缺乏談判協商人才與不知資本市場行情之窘境。換言之，開發中國家在惠益共享的談判桌上仍是處於極弱勢之地位，若將之類比為西方人”掠奪”非洲礦產或西印度群島香料的歷史；則可發現”無知”在談判桌上是多麼危險的事。在完全不知遺傳資源的開發價值或是一般已開發國家間之商定條件(行情)下，所謂的依共同商定條件惠益共享，不過僅是合法掠奪的代名詞。對此，可能的解決方式，或可試以締約方大會參考一般已開發國家間之商定條件，決議出一套通用的商定條件版本，若有開發中國家尚未有足夠經驗與能力談判協商，則可主張直接適用之。

   
四、挑戰三－遺傳資源剽竊事件不斷

    再者，則是即使在生物多樣性公約簽訂多年後，遺傳資源剽竊事件亦從未消失，如此ㄧ來，所謂的惠益共享也不過是個空幻的美夢。蓋因資源提供國可能根本不知其遺傳資源遭利用，更遑論共同商定條件了。在此李老師亦有提及一個我國資源在不知情的情況下，遭他國利用研究並賺取暴利之例，更是令人心有戚戚焉。對此問題，或許可嘗試參考我國有機食品”生產履歷”制度模式，要求國際上跨國經營的大藥廠、化妝品公司等利用研究遺傳資源以製成其產品的企業，於其產品之標識上，須說明其遺傳資源的提供國、其研究地以及產品最後製成地等資訊。若查證發現其不標示或虛偽標示，則視為從事遺傳資源剽竊，該產品之歷年收入亦要算進其研究成果之商業利益，以利資源提供國為追補惠益共享協商之依據，協商條件中並可加入懲罰性賠償金，以懲罰該企業之惡性。

   
五、結語

    以上解決問題的嘗試或許有些大膽，惟有時要真正達到解決問題的效果，本來即難以僅用溫和的或道德勸說式的方法；至於其可行性為何亦未可知，僅能期為解決問題之參考。

[1] 台灣大學法律研究所公法組二年級，學號：r97a21032。