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週四, 13 六月 2024 22:01
學生短評精選-辛年豐
*本文為回應10/12中華經濟研究院蕭代基院長<氣候變遷與能源政策>專題演講，學生短評文章之精選。已獲作者之授權，刊登於本中心網站。
碳排放管制手段的政策分析
辛年豐*
人類社會自十八世紀工業革命發展之後，對環境造成高度的破壞，也產生許多的污染，經過日積月累的結果，使得當前我們所面對的污染問題更為嚴峻，除了對環境的直接破壞及污染之外，也因開發過程的過量排放二氧化碳，造成嚴重的溫室效應，並對全球氣候造成影響，也釀成不小的災害。為了因應這樣的問題，許多國家簽署了氣候變遷綱要公約，並本此公約訂定了京都議定書，確定了在全球的層次下，以「排放權交易制度」做為碳排放的管制工具。然而，這樣的管制手段是否適合目前的臺灣加以運用？乃至於臺灣為因應國際的趨勢，也有溫室氣體減量法草案的立法芻議，但這樣的立法與其他既有的環境法規之間的關係，如從法政策面加以考量，其適當性也有進一步考量的空間。
碳排放的多種管制工具
在現有的環境行政管制當中，有許多的管制手段，其中採用經濟誘因的管制手段，除了有課徵能源稅及環境公課兩者之外[1]，還有採用總量管制的方法，及補助及預先支付回收金的制度[2]。由於能源稅及環境公課都是國家向人民收取一定額度的金錢，具有相似性；而總量管制則為人民之間就國家所定排放量依市場機制進行交易，而使該排放量在市場上做最有效率的發揮，與國家向人民收取稅賦相較，是為追求同一目的，完全不同的做法，而可進一步比較兩種制度的良莠。因此，本文在此僅針對能源稅、環境公課及總量管制這三種管制手段加以討論。
所謂「能源稅」，是透過課徵一定稅收以反應邊際使用者成本，其所反應的代際間的外部性及人類使用能源對環境所造成的損害，主要的目的並非在反應環境外部成本；反之，環境公課則在反應環境外部成本，因環境外部成本與污染物排放量有直接關係，而與能源使用量的關係較弱，因此，以污染物排放量為稅基的環境公課來反應環境的外部成本[3]。而「總量管制」，則指在一定排放量對環境有助益的限度內，由國家設定最高的排放量，而使該排放量具有一定的市場價格，讓各個主體就這些排放量進行交易[4]。在現有的空氣污染防治法中，也都採用這些管制工具；而在溫室氣體減量法草案的設計當中，則延襲京都議定書的機制，採總量管制的手段做為管制工具。然而，在現有的這些排碳量的管制工具中，在法政策上，究竟要如何安排，較符合我國需求，也有待進一步討論。
管制工具的選擇
就以上採用能源稅、環境公課及總量管制的手段來達成減少排碳量的目標，在法政策上，究竟要如何安排較符合臺灣需求？中華經濟研究院院長蕭代基教授主張基於「避免兩者同時執行將產生競爭效果」、「課徵碳稅對象較為全面」、「碳稅所可含蓋的範圍較廣」、「以稅為管制工具適合短期管制，以總量管制為管制工具適合長期管制」、「碳稅所蒐集的資料有助於將來排放量交易資料庫的建立，簡少交易成本」等理由，認為因碳稅交易成本低，排放交易的交易成本高，故臺灣應採取「碳稅先行，排放交易後行」的策略。如此的策略思考，固然與臺灣特有的國際地位有所關聯，而認為我國短期之內不一定會受到國際公約的直接拘束；然而，本文以為這樣的策略似有再進一步檢討的必要。
固然，本文不否認兩種管制工具同時進行會有競爭效果，但為何基於這樣的理就要犧牲掉排放交易的管制工具，是有待從其他理由的檢討得到進一步答案的。首先，本文當然不會否認課徵碳稅的課稅主體較為全面，所可含蓋範圍也較廣，但這也是採用「稅」做為管制手段本質上的必然，當採用「總量管制」做為管制工具時，本來就會有範圍較窄、對象較少的問題。詳言之，這兩種管制工具本來就是針對不同的對象與範圍，當有總量管制的制度時，需要排碳的事業體，就必須有一定的排碳量才能維繫其事業的生存，不會因此就使碳稅的課稅主體縮小，也不會因此縮減課徵碳稅的範圍。簡言之，採用總量管制並不會影響到課徵碳稅的範圍與課稅主體，故以此理由說明現階段臺灣不適合行排放權交易制度，並不見得妥當。又即便這樣的理由有道理，但這本身存在著一個內部的矛盾關係，亦即，同屬碳稅範疇的能源稅及環境公課，也同樣有課徵範圍大小的問題，通常，後者僅限於固定的事業體才有可能需要繳交環境公課，以回饋該事業體對於環境的傷害。因此，環境公課的對象及範圍當然遠比能源稅為小，如以課稅主體小及範圍窄做為「後行」的理由，是否也因此要認為環境公課的課徵要先暫緩。但實際的情形是，在我國目前的環境法規中，環境公課的制度業已於空污及水污等領域施行，但並沒有產生什麼問題。
同樣的，以管制工具適合長期管制或短期管制也有類似的問題，因臺灣社會的運作本來就是要追求長期永續的發展，這兩個管制工具並沒有階段的問題，採用長期的管制手段並不會妨礙短期管制手段的施行。因此，以此做為目前不進行總量管制手段的理由並不充分。再者，碳稅所建制的資料有助於降低交易制度的建制，這也是可以從制度面解決的，因目前的空污法及水污法，就排放權制度的運作也具有一定的基礎，相關排放權交易制度的建置，應不至於因沒有經驗而無法運作。又即使有這樣的問題，也可以在行政組織做適當的設計，讓碳稅課徵與排放權交易隸屬於同一行政機關或單位，使兩制度的運作有相同的資料庫可以互通。如此一來，更可降低機制建立的成本，同時，也可讓這兩個制度同時運作。
而採用總量管制的手段，除了是京都議定書所採用的手段之外，在國際上諸多國家多已奉此機制進行行政管制，如日本於1998年制定了地球暖化對策促進法，並於2002年及2005年因應京都機制做了修正，都為了可以做排放權交易而準備[5]。如此的世界潮流鄭是值得我們注意的，我國如也能運作同樣的制度，在將來勢必較能與全球環境管制的潮流接軌。否則，一旦我們的制度較為落後，將來施行時也將必須付出更多的學習成本，同時，在國際交易市場及國際貿易上，也可能因此處於弱勢的地位，所要付出的代價恐怕將會更高。在制度上，本來碳稅及總量管制就具有不同的功能，兩者並不具有當然的互斥關係[6]。因此，為了可以達成各自的制度目的，本文以為在政策考量上，當以碳稅與總量管制兩者併行為妥。
* 國立臺灣大學法律系博士班公法組學生，學號：496668022。
[1] 松村弓彥，《環境法》，成文堂，2004年4月10日二版，頁77~78。能源稅在日文文獻中，稱為「環境稅」，而我國所稱的特別公課，在日文則稱之為「課徵金」。而在我國，對於環境公課亦有稱之為「環境稅」。
[2] 大塚直，《環境法》，有斐閣，2006年4月20日二版，頁83~84。
[3] 詳見蕭代基、王京明、黃耀輝，＜能源稅是永續發展稅制改革的契機＞，經濟前瞻，2007年7月5日，頁107~108。
[4] See James Salzman, Barton H. Thompson, JR, Environmental Law and Policy, Thomson West, 48~49. (2nd 2007)
[5] 大塚直，前揭書，頁141~142。
[6] 但韓國於空污的管制上，在採用總量管制的事業體，可免除排放主體繳交特別公課的義務。詳見朴勝俊，＜日本と韓国の大気汚染総量管理制度と関連賦課金─韓国の首都圈大気環境改善特別法における排出枠取引に注目して＞，産大法学第41卷，第3号，2007年12月，頁22。
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環境政策法律相關課程
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週四, 13 六月 2024 22:01
學生短評精選-李崇菱
*本文為回應10/12中華經濟研究院蕭代基院長<氣候變遷與能源政策>專題演講，學生短評文章之精選。已獲作者之授權，刊登於本中心網站。
Energy Security and Related Climate Change Issues: Taiwan Perspective
Seminar on Global Environmental Policy and Law
Semester 98-1
Class Reflection Paper
李崇菱 Tsung Ling Lee[1]
R95A41013
I. Introduction
As the earth heats up during the recent year, so does the debate on climate change, the urgent need to readdress the global problem as the consequences of climate change has become more prominent in recent years. This is more so in 2009 as Taiwan experienced the devastation after typhoon Motakot swamped the southern Taiwan in August; and in the subsequent month, Typhoons Ketsana and Parma hit Philippine coasts; the weather anomalies and human devastation demands global attention and the execution of a workable global solution.
In light of this, Taiwan serves as an interesting microcosm for climate change, because as a tropical island nation it is particularly vulnerable to rising seas and temperature. For example, as a comparison the temperature in Taiwan has risen 1.43°C since last century, which is twice the world average of 0.6°C. If sea level rises by 1 meter, Taiwan risks at losing 274 square meters of land. Moreover, Taiwan has a heavily industrialized economy, where currently it ranks 26th as the world largest economy and produces around 1% of the world total greenhouse gases (GHGs). During the past 18 years, Taiwan’s carbon dioxide (CO2) emission has grown by more than 140%[2], continuing with business as usually, would almost certainly means a dangerous and a catastrophic consequence is highly probable, this is a route Taiwan can ill afford.
II. Taiwan and its Energy Security
According to the public poll conducted by Taiwan Public Opinion Studies Association released in June this year, the awareness on climate change has increased in the recent years, as nearly twice as many Taiwanese people believe environment protection should take precedence over economic development[3]. However, the top three environmental issues ranked by those who participated in the poll are landscape preservation, air quality improvement and water quality improvement. While it is encouraging that the public has become aware of climate change and its likely impacts, however the ranking of environmental priority reveals some worrying concerns, as it indicate that people are underestimating the gravity of the problem. This is disconcerting, particularly in Taiwan context.
As a matter of fact, in terms of energy supplies, Taiwan relies heavily on foreign suppliers where 42.3% of its coals supply comes from Australia, 36.9% are imported from Indonesia, and China supplies approximately 16.8 % of coals to Taiwan[4]. These imported coals are used for electric power generation, steel, cement and petrochemical industries[5]. Domestic coal production stopped in 2000, and the coal shortage is mostly met with imports. Moreover, in terms of oil consumption, where it occupies the largest share of energy consumption in Taiwan (45.7%?),[6] Taiwan relies on Saudi Arabia, Kuwait, Iraq and other middle east countries for its oil supplies. Both coals and oil supplies in Taiwan comes from imports, the inadequacy of domestic energy production poses hidden danger to Taiwan, especially considering the security of oil supplies is subject to volatile international politics and turbulent regional geo-politics which Taiwan has little influence. To prevent supply disruptions, refiners in Taiwan are under regulatory requirement to stock no less than 30 days of consumption, an energy policy similar to those of Japan and South Korea[7].The majority of the oil consumed in Taiwan is by the industrial sector; though refiners in Taiwan are under regulatory requirement to maintain base level of oil supply, the absence of alternative and sustainable energy supply, poses hidden danger to Taiwan industries and exposes the vulnerability of Taiwan in the international realm which must not be overlooked.
III. Law and Policy: two sides of a coin
How policy is implemented and executed is dependent on the perimeter set out by law, and law gives weight and actualizes the grand venture envisaged by policy makers. This is particular so in light of regulatory framework of energy policy, where a cohesive energy policy is desirable, and the law regulates and sets to achieve the desirable outcome of public policy, where, in theory should based on the interest of the public, and the nation as a whole. However, given the trans-boundary nature of climate change, where polluters might not be subject to “green” laws and regulations, and for those advocators of green energy might still suffer the consequence of climate change, it highlights the political sensitivity and the grand-scale problem of climate change. This is global challenge that demands global effort and global strategy; to deal with climate change with effective means and to slow down global warming, would inevitable invite a paradigm shift that departs from the traditional notion of state-centric thinking; where nation-state implement their own “command and control” approach. This become prominent when the scope of harm does not know borders, policy decision needs to be made at a supranational level for it to be effective, yet at the same time regulatory authority at international level risks centralizing decision power and isolate nation-states from the decision process, thus rending the process at risk of democracy deficit.
However, without a coherent international monitoring system and functional governing body, all efforts and good wills of individual nations might go astray in mist of a battle to combat global warming. This is because climate change is not a confined local or a regional problem; the temperatures are rising, the sea level is rising, the effects of climate change are real and are happening at a much rapid pace than predicted[8].
One of the consequences of climate change is the rise of prevalence of natural disasters such as typhoons, environmental refugees are not necessarily the polluters in responsible and contributors of global warming. In mist of climate chaos, humanity as a whole for the first time, have to face the price for industrialization, regardless race, age, nationality, religion, and sex. The commonality of the problem demands the readdress of the issue from a global perspective.
Hence, when dealing with law and policy of climate change, I propose the following. Climate change is a multifaceted issue, and it should be dealt with as such. For example, to combat and halt global warming through the control of GHG emission, a unilateral state action is neither inadequate nor feasible because it does little when the big picture is considered. Take the Kyoto Protocol for example, despite some attempts to decrease carbon emission of its committed signatories, when the United States, which produces the largest amount of GHG emission refused to ratify the treaty, the Kyoto Protocol achieves little and expires soon in 2012,[9] and post-Kyoto international negotiation is underway. To monitor and to decrease global GHG emission, state cooperation is vital and international independent monitoring agency is critical to success. Nevertheless, for climate change agenda to gain its full momentum and become the top priority for states, consensus from state actors must take the form first. However, how to achieve the agreed target or how to implement the relevant operational mechanisms, there should be flexibility for state actors to decide. States actors must allow the freedom to implement and choose the suitable instrument, which reflect its domestic needs and balance its self-interest, and this will increase the incentive for state actors to commit to the cause.
IV. Carbon Tax vs. Cap and Trade
In other words, so long as state actors all acknowledge that climate change is a top priority in its national agenda, then how to implement the relevant acts should be subject to state actors’ discretions. For example, the debate over carbon tax and cap and trade system is much heated debated on the climate change scene. Both sides of the camps present creditable arguments; where cap and trade imposes an overall cap on permissible emission level in the economy, from the perspective of environmental benefit it provides certainty that results from its implementation (benefit certainty), and because cap and trade operates on market-basis, the cost is uncertain. Whereas carbon tax sets the precise amount of tax in advance, it provides cost certainty, but it does little to warren the reduction of GHG emission and does not offer benefit certainty[10]. Hence, on the international realm, which route to take in an effort to combat global warming should be subject to state actors’ discretion, where government chooses the instrument that is most suitable for its domestic economy and structure, and might less the concern of democratic deficit. However, an institutional monitoring mechanism must be in place, where bad behaviors are punished, and to monitor the transparency of the process, and historical contribution is taken into consideration. By allowing two competition economy models to co-exist, carbon tax and cap and trade, in reality would complicate the daily running of business, but since no one is certain which one is more beneficial while the effect of climate change is real, two competing economy model might counterbalance and counteract each other’s deficiency. At supranational level, the institutional focus should be on how to monitor the competing economy models and to coordinate the inherent deviation between the two, and ensuring all available data gathered such as external costs, efficiency, etc. are accessible to all.
Interestingly, in relation to Taiwan’s scenario, Dr. Daigee Shaw[11] from Chung-Huan Institution for Economic Research (CIER) purposed Taiwan should implement carbon tax for a 10-year period, then follow by the adoption of cap-and-trade system. The underlying argument is to avoid the complications between the executing of dual competing economy models, which is the current state in the European Union where emission trade scheme (ETS) and carbon tax run concurrently[12]. While simplicity might be the preferable route in policy implementation, by taking the carbon tax route for a 10-year period, Taiwan might risks being marginalized from the cap-and-trade system when it would be a well established international economy norms in a decade.
V. Private Innovations and Regenerate Energy
While the interplay between international and domestic level is dependent on political negotiations and complicate political reality that often result in political comprise, at domestic level, government should commit to encourage innovation as the centerpiece of environmental policy structure[13]. While Taiwan is not a party to the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC)[14], Taiwan voluntarily abides to the UNFCCC objective[15]to reduce its GHG emission. Revitalization of environmental regime is necessary to promote and induce creative thinking, inventing, funding, testing, refining, and commercializing new technologies[16]. This is where the private industry consistently outperforms the public sector; therefore, the government should recoil from “command and control” approach and establish a regulatory framework that monitors private sectors’ environmental progress while establish incentives for private sectors to invest in green technologies by rewarding innovation. By shifting innovative process to the private sector, this will not only increase the scale and diversity of innovation, it is also likely to increase Taiwan’s international profile, as well as enhance Taiwan’s international collaboration opportunities. While the initial investment in green technology is costly and often acts as a financial obstacle for private sectors, the role for government to play is to set the environment standards and structure incentives that encourage business and industry to invest through laws and regulations.
Despite the promising results of biomass energy, in reality, during the production of biomass energy, the amount of carbon dioxide must also be accounted.[17] Though production efficiency is one plausible consideration in policy implementation, a holistic approach is preferable as it considers other factors such as agricultural profitability, employment opportunity, and the creation of new market etc. In other words, production efficiency of regenerated energy can be improved through innovative technologies. To discard the potential of regenerate energy as alternative fuel because its inefficient production method, would ignore the potential and a probable more sustainable solution. As with any source of energy, regenerate energy needs time and technology to mature for it to be sustainable in the long run. To deny regenerate energy the chance of further technology investment because of its production efficiency at its infancy, is to deny a probable solution to combat climate change.
VI. Conclusion
In short, the effects and impacts of climate change are inevitable and would worsen if no collective global effort and collaboration are taken. Taiwan as an island nation serves as an interesting microcosm for climate change, and how Taiwan implements its climate change policies can reflect and mirror the efforts to halt global warming at international level. However, since climate change is a transboundary challenge with multifaceted dimensions for the new century, to tackle the global problem must resort to collective strategy and coordination, otherwise any attempts by individual state actors would be futile and nugatory.
[1]By submitting this paper, I thereby waiver copyright should the paper be accepted to publication subject to revision.
[2] EETO head warns on climate change, Taipei Times, June 18, 2009 http://www.taipeitimes.com/News/taiwan/archives/2009/06/18/2003446466
[3] Ibid
[4] See class presentation PPT “氣候變遷與能源政策”presented by 林季陽,林薇真,林恆翠
[5] Ibid
[6] Energy Information Administration, Official Energy Statistics from the U.S. Government, http://www.eia.doe.gov/listserv_signup.html
[7]Ibid
[8]David Shukman, Four degrees of warming 'likely', BBC News, http://news.bbc.co.uk/2/hi/science/nature/8279654.stm
[9]Emissions Trading Directive 2009, http://en.cop15.dk/blogs/view+blog?blogid=2063. Also see Conference of the Parties to the Framework Convention on Climate Change: Kyoto Protocol, Dec. 10, 1998, 37 I.L.M. 22 [hereafter Kyoto Protocol].
[10]Reuven S. Avi-Yonah, David M. Uhlmann, Combating Global Climate Change: Why A Carbon Tax Is A Better Response To Global Warming Than Cap And Trade, 8 Stan. Envtl. L.J. 3(2009), See Also Brian C. Murray & Heather Hosterman, Climate Change, Cap-And-Trade And The Outlook For U.S. Policy, 34 N.C. J. Int'l L. & Com. Reg. 699 (2009)
[11]http://www.cier.edu.tw/ct.asp?xItem=9758&CtNode=234&mp=2
[12]Sweden, Denmark, Finland and Slovenia have taxes on household carbon emissions resulting from heating and electricity use.
[13] Daniel C. Esty, Breaking The Environmental Law Logjam: The International Dimension 17 N.Y.U. Envtl. L.J. 836 (2009)
[14]Taiwan needs to participate in UNFCCC, ICAO: Premier Wu http://www.carbonoffsetsdaily.com/news-channels/asia/taiwan-needs-to-participate-in-unfccc-icao-premier-wu-16476.htm
[15] Environmental Protection Administration Executive Yuan, R.O.C (Taiwan) http://www.epa.gov.tw/en/
[16] For example, The Act Governing Development of Renewable Energy (再生能源發展條例), lays down a legal framework to encourage investment in renewable energy production and offer incentives to local consumers to install renewable energy equipment. See http://www.taipeitimes.com/News/biz/archives/2009/10/03/2003455073
[17]Dr. Daigee Shaw, Class talk, Monday, 12th October, 2009
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週四, 13 六月 2024 21:59
學生短評精選-林季陽
*本文為回應10/12中華經濟研究院蕭代基院長<氣候變遷與能源政策>專題演講，學生短評文章之精選。已獲作者之授權，刊登於本中心網站。
不同經濟思維下的能源政策—對能源稅與生質能源政策的再思考
科法四
R94A41016
林季陽
蕭院長演講重點主要討論下列四點：生質能源、綠色稅制、碳交易以及結合綠色稅制與碳交易之設計。本文選擇聚焦於討論以不同經濟思維來就有關生質能源政策與能源稅重新思考現行政策。故文中將翦除部份略為瑣碎之心得論述。
蕭院長於討論生質能相關政策時，其選擇標準(criterion)似以淨能源分析與成本效益分析為出發點。例如淨能源產出數值（EROI）、NPV等方式[1]。此類選擇標準其出發點均源自經濟學上所稱之效率，然而此處效率如何定義，仍有討論空間。蓋一般經濟學上之效率，為求衡量之便，多以經濟利潤、貨幣價值為代表之，然便如張老師所提出之疑問所示，成本效益分析如何呈現質化面向，即效率之外的環境政策所追求之其他價值，仍是量化研究所無法克服之先天缺陷。且該成本效益分析，亦無法呈現各項再生能源科技在技術發展上是否有所突破此一重要因素。此外，近年來開始發展的綠色經濟思維即非單純以貨幣價值來衡量經濟效率[2]。是以，蕭院長所提之淨能源產出與成本效益分析部份，其所得數值自應慮及上開限制而對基於該數值所做出結論採審慎之態度。
另一方面，若立基於減少溫室氣體排放以緩和氣候變遷之影響，生質能源之選擇準則上，實應將是否達成碳中立為優先。成本效益分析應退居較後順位的選擇準則。蕭院長認為不應由政府來選擇替代之生質能源，若以經濟自由主義觀點出發，自然採此立場並不意外。然而學生本於經濟領域背景，實應說明蕭院長此看法僅係經濟學上見解之一支。縱以蕭院長於演講中所舉的諾貝爾經濟學獎得主J.Stiglitz來說，實際上在其名著『全球化的許諾與失落』中便對基於貿易理論所發展出的全球化政策有所質疑[3]，認為基於純理論所建構出的政策建議若未考量各國之民情、歷史脈絡而逕行實施，未必能達成理論所提示之經濟效益，且在歷史經驗上也證實此一說法。因而在此應說明，並非所有研習經濟學之人皆服膺應交由市場來決定此一見解。畢竟就經濟史角度觀之，亦不乏經市場競爭後所達成結果，事實上未較有效率之例證。
另外，關於蕭院長所提出之綠色稅制，其理論基礎在於綠色稅制應反映使用者成本與代際公平，依其公式，自然資源價格＝邊際機會成本＝邊際生產成本＋邊際使用者成本（能源稅）＋邊際環境外部成本（環境稅，EX：空污費）。然而若同時考慮污染者付費原則，為何支付環境稅者不應同時支付能源稅，似有疑問。再者，蕭院長對雙重紅利甚至三、四重紅利所抱持的信心，似乎在理論與實證基礎上仍顯薄弱。除未就國內外對雙重紅利效果持質疑態度之文獻予以回應外，亦未就歐盟等已採行能源稅、排放權交易等國家，其施行至今所面對的問題正面回答。此部份具體內容，將在下段呈現。
首先，短期碳稅較佳，長期排放交易制度較佳的講法，係哈佛大學教授Weitzman在1971年所提出之定理。雖謂定理，但首先不可忽略其係建立在眾多非真實之假設上的推論。是以對其結論之應用，自應審慎為之。再者，蕭院長就學生對稅率訂立之提問的回答，實難認非有前後矛盾之情。蓋若認稅率由bargain行為所產生，首先無異於要求對課能源稅採反對態度之利益團體，對增稅此一劣等財去喊價，實難想像如何有此經濟誘因。第二，蕭院長所奉之的歐美能源稅，其稅率亦非由bargain產生，而係基於複雜之經濟方法所試算得出。因此恕學生難以苟同蕭院長直接否認一般均衡模型（CGE model）可以求算出稅率之論點，蓋其理由僅以要考慮太多因素，然而這似又與bargain只考慮利益團體本身經濟利潤來決定稅率之論點產生矛盾。
必須強調學生的立場並非單純否認碳稅或能源稅不具有政策工具之價值，而僅是對說理有所不足的政策建議持保留態度。蕭院長甚至舉歐盟之能源稅價格為20歐元為例認為，然而為何我國必須曹規蕭隨？各國有自己不同之產業結構，總體經濟環境、物價水準，況歐美之能源稅尚區分從量稅、從價稅，蕭院長在說理上亦未予區分，此似因時間因素所致，實為可惜。
最後蕭院長對於增稅造成產業出走之提問的回答，實可謂是一般經濟學者與非此背景出身者於溝通上最大的鴻溝。經濟學在邊際革命後，披上科學之外衣，認為經濟判斷應獨立於道德判斷。然而政策判斷如何能自外於道德判斷？況且縱依純粹經濟判斷，產業出走後並非直接連結到產業轉型，尚應考慮此舉牽涉到其所造成的社會成本等外部成本，此即與本文前述經濟效率之定義有所關連。但若僅以此為轉型陣痛而應由人民自己概括承受，做為政策建議者，學生認為似乎是一不負責任之行為。對此，本文建議『全球化之許諾與失落』一書便值得一讀，其內容便指出世界銀行與WTO組織依自由貿易理論採行的政策建議，在世界各地所施行後所帶來的好處與所製造的災難。
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週四, 13 六月 2024 21:57
2009年10月5日課程內容：氣候變遷、能源管制與能源安全- 台灣觀點與國際視野
壹、前言：氣候變遷與能源問題所延伸出的環境法律政策思考
氣候變遷所帶出來的相關議題當中，能源管制及能源安全可以說是最首要的問題，牽涉也相當複雜。不過，問題儘管複雜，但其解決方法的思考，卻也都不脫環境法律與政策思考的基本方向。環境法律與政策的研究方法，首重背景事實的掌握，在正確瞭解事實之後，才能進一步發現並整理問題之所在，再以此出發來思考法律與政策所能扮演的角色。
以台灣的能源問題為例，我們首先必須瞭解台灣目前的能源來源與能源結構，才能思考能源價格與能源安全的問題何者須優先處理，何種政策在現今情勢下有必要先行。而法律與政策間的關係，有時法律隨政策而生，有時政策後於法律出現，兩者也可能互相交錯影響；在能源政策的問題上，不僅事實面的問題必須掌握清楚，法律與政策的對應關係，也必須列入考慮。
貳、臺灣的能源問題
從許多政府公布的統計數據中可以看出，臺灣的能源結構問題在於我國極少自產能源，依賴外國能源輸入高達總能源使用的97.9%，且石化能源使用之比重相當高。試想如果運油船被中國封鎖，臺灣所貯藏的能源能維持國家運作多久?這不但涉及能源正義，更是能源安全的問題。
除了前述自產能源低所導致的能源運輸安全問題外，台灣能源使用量（及溫室氣體排放量）與GDP成長的分離(de-couple)也遲未出現。相較台灣，OECD國家的溫室氣體排放量與GDP成長於1990年開始分離；亦即，GDP繼續成長的同時，能源使用及溫室氣體的排放卻逐漸減緩。這也是京都議定書以1990年為溫室氣體減量基準的原因。臺灣至今尚未出現經濟成長與污染排放量分離的現象，甚至能源使用量還一路上衝，這代表我國的能源發展形態有根本性的問題。已開發國家已經在轉型，但臺灣卻改變的十分緩慢。
接踵而來的問題是，即使產業配合轉型，如果不清楚工業部門當中佔最大宗排放溫室氣體的業別是哪些，例如少數業別可能佔GDP極低，但卻有極高的溫室氣體排放量，則轉型未必有實益。即使成功轉型，固然排除了某些既有的污染產業，但也不意味著新興產業就一定是低溫室氣體排放、高能源使用效率的產業，如果新興產業沒有對其能源效率或溫室氣體排放量進行一定的環境影響評估，則所謂新興產業也不見得就一定比傳統產業更節能，對環境更有益。這些問題，都是台灣必須予以嚴肅面對的能源課題。
參、能源法律與能源政策之爭議
參、能源法律與能源政策之爭議
能源法律與能源政策必須相互配合，才能發揮最大效益，但有時兩者卻有先後、甚至是矛盾或衝突，「綠建築」相關的政策與法律就是這樣典型的案例。近來台灣社會已經逐漸有「綠建築」的觀念，也逐步落實在實際的建案中，例如我們法律學院在校總區的這兩棟新館。不過，國內公私部門的建材尚未規格化，既有管制規範也十分寬鬆，均不利「綠建築」的發展。民間即使主動願意作，也會面臨既有法律的限制，更不要說希望透過法律或政策來鼓勵民間配合了，這也使何以台灣許多公私建築都不能符合節能減碳的目標。這是典型法律與政策無法配合的情形。我們如果去德國，會發現有些教堂已經使用太陽光電板(VIPV)作為建築物的外牆，這些措施都有賴政策及法律的基礎，但台灣的法律環境始終不利於這樣的發展。
其次是能源政策相關的財稅工具選擇的問題。管制污染氣體排放的政策工具一般有兩種方式，一種是以課稅減低排放量，另一種則是管制總排放量，但允許廠商自由交易排放權。這兩種政策工具的選擇，在許多管制議題上會有不同的考慮，在能源管制上也常引發各方不同看法、甚至有相當爭議。能源政策及其政策工具的選擇，與運輸、產業、民生等重要議題等息息相關。在全球產業的發展上尤其明顯，每當能源價格上漲，戰爭與國際政治利益的衝突往往一觸即發。能源價格的波動亦同時影響各國經濟發展、產業結構以及內國對原油的補貼。以臺灣漁業為例，考量到漁民生計及漁業發展，政府大量補貼漁船油費，但同時也造成一定程度的能源使用浪費，使台灣在環境議題的國際互動上面對許多困難。許多政策，單純從內國角度出發是一種思考，從氣候變遷與國際規範的角度切入後，又有不同觀點。有時從內國特定需要出發的政策，在氣候變遷的國際管制下卻明顯呈現缺陷。
氣候變化綱要公約(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)使用控制各國排放量的方式，試圖要求各國降低汙染，但此一政策工具背後可能隱藏了國際法與內國法的衝突。究竟要以管制總量或內國課稅為控制污染的最佳工具，還有很多討論空間。舉例而言，全球能源市場機制存在已久，但顯然一直不能從價格機能來促成能源使用的效率，反而長期受到國際政治局勢的影響。因此在1990年代開始思考希望透過能源管制以達溫室氣體減量的政策工具時，最後選擇以總量管制的方式。反觀國內，究應選擇總量管制或課徵碳稅等政策工具，最近也引發許多討論。從國際規範上來看，許多能源市場也受區域政治的影響，控制總排放量的管制方式較能給區域中強勢的國家或機制相應的規範力量，歐盟就是一個典型的例子。臺灣在政策工具選擇的思考上，因為沒有跨國機制的要求，雖然相對比較具有自主性，但將來還是會受到這些跨國機制的影響，也不可能完全自外於這些跨國機制，應該盡快思考出對應於國際法及內國需求的最適政策工具。
肆、國際規範下的全球能源管制
各國能源政策都必須考慮能源效率與能源安全，但氣候變遷對於領土及生命產生極大的威脅和影響，並有全球連帶的效果。這也使得氣候變遷的全球規範因應，逐漸從單純的政策協調，轉變為具有強制力的法律規範；而因為氣候變遷所生巨災對人類生命安全的嚴重威脅，要求各國減緩、甚或防免氣候變遷甚至可認為是各國在國際法上的義務。循此觀點出發，即使臺灣並非聯合國氣候變化綱要公約(UNFCCC)的締約國，仍有遵循此一規範的必要。以UNFCCC為例，減少溫室氣體排放的規範要求，已經從期待一個好的政策制定，或是僅為配合國際合作，轉變為國家必須保護人民生命、財產及安全等習慣國際法上的義務。這樣一個從政策到法律、甚至進一步到國際法義務的規範變遷，不但實際上已經對國際環境法的發展有所影響，更應該逐步反映在台灣的政策與規範制定之上。
能源管制及能源安全的問題也是如此。能源使用與溫室氣體排放及氣候變遷的議題息息相關。要求各國制定能有效減緩、甚或防免氣候變遷的政策及規範，已經成為各國在國際法上不能推卸的義務。當然，隨著國際規範機制的介入，這些國際規範機制背後的權力結構也將深入影響、甚至控管內國政策，歐盟或世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)對其會員國的經濟或能源政策，均有不容忽視的影響。我國的再生能源條例是否符合WTO規範，也一直是熱烈討論的焦點。國際規範影響面的加大，會強化國際組織的力量，某程度當然也會稀釋內國的決策權力，稀釋內國政策工具的效果。賦予國際組織過多權力將滲透內國主權，內國權力將面臨被削弱的危險，在目前國際規範機制仍無足夠的透明程序與參與機制的情況下，國際規範的合理性及正當性等問題也會受到質疑。
伍、能源政策的公開透明及其國際面向
臺灣的能源政策經歷了幾次重要的轉變。以往能源局在進行能源決策時會預估能源於未來十五年的走向，並將之公佈於網頁上，但整體而言，我們能源政策的透明化仍然相當不足。我們對於政府採買原油的來源以及相關程序，嚴重缺乏相關資訊。臺灣與印尼及澳洲都有採買原油，但這些原油採買是否有注意到相關內國或國際法上的問題？事實上，能源問題早就存在於國際法面向，也有相對應的法律機制，開採能源所生的國際人權議題亦已層出不窮，例如上述提及之澳洲與印尼，皆曾發生因能源開採所致人權侵害的訴訟。關於人權以外的環境侵害，目前也有許多相關訴訟正在進行。這些議題都將影響國家能源政策，但臺灣尚未將相關議題納入考量。臺灣與印尼也曾就一筆高額煤炭交易發生糾紛，雙方對煤的純度有所爭執，最後以國際仲裁方式尋求解決。類似的問題未來將與日遽增，且非以國內法即能單純處理。在能源政策與法律的思考上，國際規範將愈來愈佔有舉足輕重的份量，臺灣不能再予以輕忽。
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2009年9月21日與9月28日課程內容：氣候變遷下的巨災因應--以國際人權、緊急憲法及政府組織為核心的思考
氣候變遷下的巨災因應：以國際人權、緊急憲法及政府組織為核心的思考
葉俊榮/張文貞 課堂演講
呂尚雲/曾燕倫 整理
2009.09.21/09.28
壹、巨災因應的全球化特性
氣候變遷(climate change)所導致的極端氣候及巨大天然災害，已經是目前人類社會所必須共同正視並積極因應的重大課題。二十世紀後半葉以來，人們愈來愈清楚認知到，工業革命以來人類為求快速發展的生產活動，造成人與自然的關係失衡，是導致氣候變遷加劇的原因。劇烈的氣候變遷，為人類帶來無法預期的巨大天然災害。1990年代初期，也許仍有人對工業發展、溫室氣體排放、氣候變遷及巨大天然災害間的因果連結感到懷疑，但時至今日，我們已經從好幾次巨大的水災或旱災等天然災害所帶來前所未有的損害中，真實體認到氣候變遷對人類社會的巨大衝擊。如何在發展與自然中取得平衡以永續發展，正是現今國際社會最關切的問題。從法律人的關懷角度出發，如何在法制層面上建立妥善而全面的機制，以因應氣候變遷導致的巨災，已然成為廿一世紀裡國際法學社群普遍關心的重要課題。
氣候變遷的巨災因應作為一新興議題，其不同於傳統議題的地方，正在於其全球化的內涵。巨災的根本原因——氣候變遷，本身即是不分國界的問題。生活在同一個地球上，人類的發展對於自然氣候的影響，不會因國界或任何人為疆界而有別；氣候變遷為人類所帶來影響，更是普遍而全面。人類集體地對自然氣候造成了影響，而自然氣候的影響也及於人類全體。在此脈絡之下，巨災因應議題自然超越國家疆域，而為國際法或是跨國法所關注。因此，因應氣候變遷導致的巨災，即必須瞭解此議題的這種特殊性質，將問題放在全球化的脈絡下思考。在巨災因應的法制面上，也因此必須打破傳統法律學的框架，賦予新視野與新思維。
貳、巨災因應與國際人權
氣候變遷所造成的巨災，往往對自然環境或氣候上較為敏感的地區造成重大、甚至無法回復的損害。這些地區因為其先天自然環境上或氣候上的弱勢，往往經濟發展也相對落後，政治社會條件較為貧乏，其中不少是少數民族、原住民或弱勢族群的居住地。這些少數或弱勢族群，身處在這些天然條件相對貧乏的地方，原本會被當地或內國的其他多數族群所歧視，甚至引發對立、分裂或分離主義的問題。倘若發生巨災，對這些族群的救援與因應，是否能夠完全仰賴內國政府，不無問題。如前所述，氣候變遷的巨災，其實不是任何一個地方或國家的問題，而是全體人類社會過度快速發展的「歷史共業」。因此對於巨災的救援、甚至是制度化、法制化的因應，就不能只從內國或當地的角度來看問題，而必須提高到國際法的角度。事實上，目前國際人權法的發展也正是如此。天然巨災受害者的人權保障，不僅指向當地或內國政府，更進一步國際官方或非官方的組織。受災者的人權保障，不僅從內國法來規範，更受國際人權法所規範。
聯合國有鑑於天然巨災中出現各種人權侵害的情況，遂於2006年6月由 inter-Agency Standing Committee (IASC)制定《人權與天然災害：天然災害下人權保障工作指引》(以下簡稱《指引》)。此一文件之制定即本於巨災因應下人類集體責任的思維。《指引》指出，巨災發生後的人道援助，不但對當地政府及國際社會都是一項挑戰，在救援重建過程中可能發生之各種歧視、人權侵害、資源分配不均、強制遷村、性別暴力等攸關個人權利及基本尊嚴等問題，亟需受到正視。《指引》清楚定位天然巨災受害者的援助，與其說是一種「人道救援」的表現，毋寧應視為乃受災人民本身固有的、可對政府或國際組織請求的「人權」。
《指引》羅列包括世界人權宣言(Universal Declaration of Human Rights)、聯合國公民及政治權利盟約(International Covenant on Civil and Political Rights, ICCPR)及聯合國經濟、社會及文化權利盟約(International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, ICESCR)在內的國際人權法典，一一詳列其中對天然巨災受害者應有的人權保障。受害者基於這些既有國際人權規範，即可對當地、內國政府、甚至是國際組織請求其權利之保障以及災難相關之援助。《指引》甚至對自然災害發生之救援及災後各項權利保障措施都有一定之標準作業程序，可惜外於國際社會的台灣對此方面的認識十分貧乏。此一認識不足顯然也表現在八八水災政府相關救援及災後重建的工作的毫無章法之上。
《指引》並強調以下幾點：
(1) 對少數、弱勢族群的保障，特別是內國流離失所的族群(internally displaced persons, IDPs)與女性、兒童同受保障的重要性。
(2) 受災人民有受告知與諮詢的權利，其規範依據為世界人權宣言、聯合國公民及政治權利盟約、聯合國經濟社會文化權利國際盟約的相關具體條文規定。
(3) 受災人民遷徙自由的確保，即使是居住於地理或氣候敏感地區的受災人民，亦應盡可能確保其返家的遷徙自由。
(4) 相較於台灣常見於災難發生時將受災人民集中於特定處所、甚至集體遷村等處理方式，《指引》並不鼓勵，而強調此種嚴重限制受災人民基本權利保障的方式，應為不得不使用的最後手段。
參、巨災因應與緊急法制
巨大災害對人類社會所造成重大、甚至是難以回復的影響，使得人們開始思考法律制度面上是否有必要建立一套用以應付巨災的緊急法制。在當代憲政主義脈絡之下，憲法以防止國家濫權侵害人民基本權利為主要關切重點，我們擔心地往往是國家權力是否過大以致侵害人民基本權利，而鮮少探究國家權力是否夠大而足以因應特殊緊急情況。
一般而言，民主憲政國家在憲法上多有緊急權的相關規定，賦予行政部門較平時更彈性、不受羈束的權力，以因應緊急重大的災變。例如我國憲法即規定總統有頒布緊急命令的權力。不過，因為前述防止政府濫權的基本思考，緊急權基本上仍被定位為是平時憲政秩序下的一種特殊例外狀況，對於此種緊急憲法(emergency constitutionalism)的啟動及運作，往往多所保留，甚至抱持相當否定與懷疑的態度。對於是否必須建立一套因應重大災變的緊急法制，賦予國家較彈性、靈活而以功能性為導向的權力，專以因應特殊的緊急情況，憲法學界仍爭論不休。
911事件之後，美國布希政府就以恐怖主義的威脅為由，為了保障美國國家安全免於更大規模的恐怖攻擊，實施了一連串相關措施，而被反對人士質疑有濫行擴張權力侵害人權之嫌。在美國，關於緊急憲法體制最有名的大辯論屬Bruce Ackerman與Lawrence Tribe兩位憲法學者。Lawrence Tribe主張，平時憲政秩序中的法律制度其實即足夠處理特殊的緊急情況，不需要另一套平行的緊急法制，否則無異賦予國家擴權侵害人民基本權利的機會。Bruce Ackerman則主張，因為緊急情況不同於平時，因此國家必須有一套特殊制度能夠更彈性的因應。但也同時主張，緊急法制在設計上必須是階段性的授權，而且必須賦予人民權利救濟途徑，以平衡可能伴隨帶來的國家對人民的不當侵害。
不過，對於此一爭論，葉俊榮教授提出「二元論」(Dualism)的觀點，認為應該區別天然與人為災害的不同。事實上，所謂的各種緊急狀況或災難，若進一步觀察，在性質上有所不同，而可以分別處理。以災難之原因為指標，在分類光譜分居兩端的是自然因素引致的災害與人為造成的災害。前者典型如地震，便是標準的純粹自然因素導致；後者典型如恐怖攻擊，是純粹人為因素。而所以區分此二者，在於此二者就(1)敵人之有無、(2)對人類社會所引發之恐懼(fear)、(3)因應的時間階段等相關因素，有根本性的不同。前者並無所謂敵人可言(除非願意把大自然視為敵人)，後者則可以有明確的敵人；前者人們所感受到的恐懼是活生生具體呈現而且相當全面的，後者人們所感受到的恐懼則可能陷入不明確與曖昧，且是容易受操縱的；前者之因應工作通常有較一定的時間階段(例如風災的善後工作不可能一直持續下去而遙遙無期)，但後者的應付很可能是漫長而永無止盡。因此，葉俊榮教授認為對於性質上偏向自然災害的災難，政府應可得到較多授權；若是因應性質上偏向人為的災難，政府的權限就應該受到較大的限縮。
肆、巨災因應與政府組織改造
八八風災後，對於災害救援及災後重建的相關法制及其運作，各界的檢討聲浪不斷，其中當然也涉及救災相關的政府機關以及統合的問題。此一問題，其實與政府組織改造問題息息相關，也不可能不搭配一起來思考。對於此次八八水災的因應，各界普遍認為政府救災的工作沒有效率，馬總統也宣示要設立所謂「災害防救署」(災防署)。然而，設置任何機關若不從行政組織的法制面上認真考量災害專責機關的定位，也難以真正解決問題。
事實上，當前世界各國對於設置災害防治與應變的機關，趨勢上是傾向中央化、高層級化、專職專責化的模式。災害防制與應變業務的特色，在於其濃厚的跨領域特色，機關業務必將涵蓋內政(包括警政、消防等)、經濟、財政、交通、農業、環境…甚至及於國防、外交等事務，因此災害防制與應變機關定位上即必須能夠協調業務有關的各部會，有充分的行政資源，才能立即迅速有效的發揮功能。此外，災害防治與應變的機關，應該專職負責災害防治與應變之業務，而非災難發生時，才臨時由各部會調派相關人員。這樣不但難以釐清權責，也欠缺效率與效能。我國目前的制度運作方式就是在遭逢災害時，中央才成立緊急應變小組來指揮各部會。然而一件事情性質上若屬跨部會，抑或是根本就難以區分釐清其歸屬，就容易導致各部會互踢皮球、推諉卸責；就算不卸責，也容易因欠缺單一主管機關的協調指揮而事倍功半。因此成功的災害防制與應變機關，必須專職專責，而且平時就必須從事研究與演習的工作。
以日本來說，就是災害因應組織設計上相當成功的例子。日本內閣府設中央防災會議，並設有「防災擔當大臣」專職負責災害因應業務，而且具有跨部會協調與資源整合的權力。災害來臨時，防災擔當大臣立即成為內閣總理大臣的首席幕僚，中央的防災會議，除由17名閣員參加外，另有4名指定的公共機關首長，以及4名學者參加。在沒有面臨災害的平常時期，中央防災會議也沒閒下來，而是召集專家學者專門從事有關災害的研究工作，並協調辦理災害演習相關業務。這是非常典型以集中專責機制來進行災變因應的適例，非常值得台灣在反省思考災害因應相關機制的改革上，予以參考學習。
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週四, 13 六月 2024 21:46
98年度第1學期環境法課程介紹
葉俊榮教授每年均於大學部開設環境法課程，目標在於讓同學瞭解環境問題背後的制度面因素及其如何影響環境上的現況。課程名稱雖為「環境法」，但內容並不以法律為限，而涵蓋環境問題的成因、因應制度及執行成效的評估與檢討，強調法律制度與環境問題的整體界面，結合生態、經濟、政策、科技等面向，作政策與法律的分析與探討，並以台灣實際面臨的環境制度問題作為課程的具體內容，討論的議題包括：環境權的論爭、環境立法與環境管制結構、環境管制與民眾參與、公害糾紛形成與處理、污染防制費的徵收與經濟誘因、環境影響評估、環境責任法、環保的行政訴訟、環境協商、環境行政程序、國際環保議題、國際環保公約、永續發展理念的形成與發展等。
◎指定教材
A. 葉俊榮，環境政策與法律，臺大法學叢書（六三），2001年新刷（編號為A1至A10）。
B. 葉俊榮，環境理性與制度抉擇，臺大法學叢書(一一○)，1997年 （編號為B1至B10）。
C. 葉俊榮，環境行政的正當法律程序，臺大法學叢書（七六），2001年新刷（依章節順序編為C1至C6）。
D. 葉俊榮，全球環境議題：臺灣觀點，巨流出版社，1999年（編號為D1至D10）。
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週四, 13 六月 2024 21:44
「環境影響評估制度問題之探討」研究成果
本研究發現行現環境影響評估制度具有公共參與的方式及程序不夠明確、環境影響評估通過後的監督及追蹤執法赤字偏高、所作成的環境影響評估不受信賴、公民監督無法落實等問題。之所以會有這些問題，最為根本的病因在於現行法採用集中審查制、否決權制、政策納採及公共監督不足。有些問題的解決可以透過法釋義學的方法加以補足，有些則非採取修法不可。本研究提長期出制度興革的方向及短期立即可行的措施以供建議。
1. 制度興革的方向
1.1 由各決策機關承擔環評責任
為使每一個開發行為目的事業主管機關能切實關懷環境，環境影響評估應由核發執照的目的事業主管機關進行，並接受各機關以及社會監督。修法的作為上可將環境影響評估法第2條中的主管機關刪除，並對第3條、第6條、第7條、第10條至第13條、第16條、第18條及第19條等條文配合此等意旨修改。
1.2. 強制各機關考量環境因素
由於制度上要求行政機關在做決定時要考量環境因素，因此應修改環境影響評估法第6條規定，使開發單位繳交規費，並由各主管機關委任環境工程顧問公司進行環境影響評估，並配合修改同法第7條之規定。此外，並刪除環境影響評估法第14條之規定，以落實各機關本諸行政程序法之意旨，綜合考量各種事項進行決定。
本於這樣的考量，也應對環境影響評估法第18條及第19條中有關環境追蹤條文做配套的修改，由各主管機關負責執行，以落實責任政治的要求，並釐清機關間管轄事務不明的問題。
1.3. 強化政策納採的功能
公共參與及資訊公開皆係行政程序中正當程序重要一環，環境影響評估屬行政程序之一種，也須符合正當程序之要求。對適切決策的作成而言，公共參與可說是最重要的正當程序要件。在環境影響評估程序面制度設計上，要使公共參與受到重視，必須使人民得對環境影響評估程序發生實質影響力。為了因應過遲參與的問題，應嚴肅檢討是否要有第一階段環境影響評估，並對第8條以下之規定本於使人民即早參與，及參與司法化的意旨重新檢討。
除此之外，因公共參與要能發揮實質效果之前提，在於政府機關適當地將政府資訊公開予人民知悉，在人民能夠充分掌握必要資訊的前提下，公共參與才有實質意義。因此，政府資訊公開乃係人民得以有效參與環境影響評估之必要條件。就環境影響評估之正當程序而言，公共參與及資訊公開兩者缺一不可，在制度設計及實務運作上，皆須妥適規劃。也因此，可重新檢討政府資訊公開法之規定，視此等一般性的立法是否足以支應環境影響評估參與高度仰賴資訊需求的要求。倘若答案為否定的，即可參酌國際上的條約將特別的資訊公開規定增訂入環境影響評估法之中。政府機關也應對公共參與及資訊公開採開放態度，這也有賴環境教育的落實。相信有種種機制的調整與配合，環境影響評估之正當程序要求方能有效落實。
1.4. 落實公共監督
1.4. 落實公共監督
現階段環境影響評估立法對於公民監督並未與台灣社會民主化、對環境重視等變遷做銜接，制度上也未有所因應，使公民監督的量能無法在體制內發揮效能。除了前述公共參與及其配套機制應重新檢討與修正外，也應體認到環境訴訟的目的與傳統權利保護為目的的訴訟有不同的要求，將行政訴訟法的規定與環境影響評估訴訟做對比，檢討現行行政訴訟法的規範是否足以支應環境影響評估的制度需求。當中尤其應予注意者，在於訴訟程序的進行是否要傾向於職權主義、法院是否要主動調查證據、如不主動調查證據，舉證責任應如何分配等問題。如既有的行政訴訟法不足以支應環境影響評估制度的需求，即應考量於環境影響評估法上另外訂定行政訴訟法的特別法，以確保對環境影響評估運作的監督。此外，在公民訴訟的當事人適格上，也可將環境影響評估法第23條第8項中「『受害』人民」的「受害」刪除，以落實公民訴訟的意旨。
2.立即可行的措施
2.立即可行的措施
長遠而言，為健全環評制度的運作，整體修法是必要的，但在未進行修法前，也可以法解釋的方法使制度盡可能發揮我們所期待的功能。以下，本研究即對此分別加以說明。
2.1. 落實「實質環保機關」的理念
在現代憲政體制的運作之下，不論是行政機關的政策決定或立法機關所為重大政策的決議，都或多或少會影響到環境。也因此，不論政策的擬定或開發行為的施行，在做決定之前都應該要對環境影響的程度有所考慮，才能讓決策的納採更為廣泛，增加決策納採的深度，使決策的正確性及正當性都可經由廣泛納採的程序，得以大為提升。本於這樣的考量，在制度的設計上，應使各個機關在進行決策時，都應該注意到其決策行為對環境的影響。然而，現行法採用集中審查制及否決權制的結果，使得開發行為誤以為自己不須考量到決策對環境的影響。這無疑是對制度的誤解。
從行政程序法及環境影響評估法的立法意旨出發，本研究以為在未符合「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」所訂規模的開發行為，由於環境的價值未經任何行政程序的顧及，本於行政程序法立法目的在擴大決策納採、追求程序正義及決策民主正當性的考量。同時，行政程序法具有總則性立法、通則法、普通法的性質，在解釋上，目的事業主管機關仍應本於行政程序法的規定進行決策程序。目的事業主管機關在進行決策時，也理所當然地應將對環境的影響涵蓋在內。至於要採用行政程序法中何種程序，則不可一概而論，應具體衡量對環境影響的大小、涉及人民範圍的廣狹、所涉人民基本權的種類、涉及基本權的強度、程序費用及保護環境利益的合比例性等事項加以選擇。另一方面，即使經過環境影響評估程序，目的事業主管機關也應體認到行政程序法的精神，仍然必須要考量到對環境的影響，仔細考量環境影響評估審查結論的內容，並綜合衡量所有的事項作成決定。在此等立法目的的追求上，即便環境影響評估審查結論為「通過」或「有條件通過」，目的事業主管機關也同樣應綜合衡量所有事項，而不一定要發給開發單位開發許可。
2.2. 增加聽證的運用
現行環境影響評估法中，最為嚴格的公共參與程序當屬「公聽會」一項。但實際上，此等公聽會程序也是環境主管機關因應行政程序法立法對聽證有強烈的程序要求，為避免將來的環境影響評估程序均須進行聽證，而於2003年1月將舊法的「聽證會」修改為「公聽會」。
如此一來，現行環境影響評估法的規定反而降低二階環境影響評估中公共參與的機會。這樣的修法也更坐實了環境影響評估法在法律的層次上，對於程序相對人或利害關係人的程序參與保障顯然比不過行政程序法的指摘。
本研究以為，主管機關可對既有「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」做更細緻的規定，明定何等開發規模的開發行為應進行聽證程序，針對影響層面廣泛重大的開發行為，在環評程序上值得借用較完整與嚴謹的聽證程序以釐清爭議的課題，藉以引導目的事是業主關機關在決策時的環境考量。再搭配下文中的參與時點，於行政命令中一併配套，藉以強化決策的環境考量與公共參與的實效性。除此之外，在實際的運作上，本研究也建議可以參酌美國學者所提出的「公益代表模式」做更進一步的細緻化。在此模式下，可由私人律師及私營公司代表公益參與聽證程序，並對特定的議題進行理性的論辯，並具體反應於決策之中，以擴大決策的納採內容，幫助決策的作成盡可能正確。
2.3. 強化環境影響評估程序參與的實效
在未修正環境影響評估法的情況下，環境主管機關可以行政命令強化公共參與的機會，並確保以參與落實環境影響評估制度的功能。以下，本研究提出幾個具體的方向以供參考。
(1) 參與時點的提早
目前制度下，人民在第一階段環境影響評估時幾乎沒有參與的機會，與參與應從前階段即有機會進入程序的法理背道而馳。因此，有必要以行政的手段擴大人民在決策的前階段參與的機會。
在現制下，較有可能的機會僅僅在環保署的網路平台上表達意見，但此等平台上所發表的意見畢竟不具法律效力，也無法真正影響決策的作成。因此，如以之做為參與手段的一環，也可明定行政機關有回應人民意見的義務，並將意見納入成為決策作成的考量，具體地回覆人民的意見，以強化參與的效力。
(2) 參與期日及議題的預告
現行制度下，不論是範疇界定會議或公聽會，都將所有的議題集中於同一個期日內進行。人民在進入程序之前，無法確實知悉所要討論的爭點何在，導致無法事前加以準備，難以發揮參與擴大政策納採及公共監督的功能。因此，主管機關可進一步自我要求，於程序進行前相當期日先行公布開發行為的實體爭點，以及所要進行程序的時間及地點。此等期日的訂定，也要顧及到使人民有充分的時間做準備。相信透過此等類似司法的程序設計，可以提升公共參與的效能。
(3) 參與的效力
人民的參與，本即要求要使其意見可以影響決策的作成，否則人民的參與將淪為形式，而不具有意義。是以，主管機關在具體作為時，雖然未有明文規定，也應本於此等法理上的要求，依照制度本旨及立法目的解釋並執行法律。本此，行政機關作成決策時，如不採用人民的意見，或認為此等意見有所偏頗，即應對所有的意見逐一回應，以使人民的意見獲得尊重。此等作為，也是參與的本旨，本無須法律或命令明文。法院進行審查時，也應瞭解到制度的本旨及憲法上正當法律程序的要求做成正確的法律解釋，以之為不成文的規定進行審查。如此，當可確保執法的合法性，也可使環境影響評估制度的功能有發揮的機會。
2.4. 強化環境影響評估的公共監督
司法的監督也不失是公共監督的一環。當中尤以公民訴訟條款為代表性的制度。法院在解釋環境影響評估法第23條第8項及第9項的公民訴訟條款時，也應體認到環境為公共財的特性，也因此，要有更多公共監督的量能挹注，避免公共財受到過度的破壞。本此，法院不應以傳統權利保護的思維來害及公民訴訟制度量能的發揮。如將條款中的「受害人民」與權利保護必要的當事人適格劃上等號，就是不符合立法目的的解釋。是以，本研究以為應將此等文義放寬，只要原告起訴時釋明其權利有受損害之虞，即可通過審查而進入實體裁判。
除此之外，現行法院對實體事項較為重視，也可能導致許多不可逆性的環境破壞無法獲得救濟。因此，法院應嚴肅面對暫時權利保護的制度，具體考量到「被保全的權利」及「保全必要性」兩項因素。在決定時，也應負更大的說理義務，以此等義務來確保法院與人民有更多對話的機會。又在目前實務的運作下，對於程序權的保障較為缺乏，包括資訊的公開，受到行政程序法第174條的影響，法院傾向保守面對。如此，也將間接對環境影響評估的運作有不利的影響，無法確保本屬程序規定的環境影響評估法中人民所應享有的程序權。
是以，本研究也建議法院應循學理上的看法，對行政程序法第174條作限縮解釋，以使環境影響評估的「程序」事項也能獲得即時的司法救濟。此等事項，在在考驗法院於面臨具體個案時解釋及適用法律的功力。在面對許多既有行政訴訟法體系無法處理的問題時，也有待立法部門於環境影響評估法中進一步地進行細緻的立法工作。
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週四, 13 六月 2024 21:43
「環境影響評估制度問題之探討」計畫相關案例介紹：濱南工業區開發案
1993年7月東帝士集團宣佈將籌建煉油廠及芳香烴廠，並著手提出七輕建廠計畫；在同一個月，燁隆集團也向經濟部工業局提出申請，要在台南縣七股工業區內投資興建精緻一貫作業鋼廠，而需要廣大的土地以支持這些開發案。後來因為計畫用地涉及黑面琵鷺棲息地問題，於是將用地目標轉向台鹽總廠的七股鹽場。本開發案主要涉及三個環評案，分別為「濱南工業區」、「石化綜合廠與工業專用港替代方案」及「一貫作業鋼廠與工業專用港替代方案」。這些開發案涉及潟湖、魚塭、台鹽鹽田與部份海域，開發單位計畫從海底抽沙來造陸，並墊高廠區基地。
三個環評案的結果，分別為：濱南工業區開發計畫環境影響評估為有條件通過環評。濱南工業區開發計畫-精緻一貫作業鋼廠與工業專用港替代方案環境影響評估為進入第二階段環評。濱南工業區開發計畫-石化綜合廠與工業專用港替代方案環境影響評估為進入第二階段環境影響評估。儘管本開發案分為三個環評案進行，但我們可以發現這是一個整體的開發計畫，不能割裂加以觀察，在環評決議過程中，我們可以發現環評成為各方角力的戰場，包括經濟部於1996年10月30日召開「台南濱南工業區用水供水計畫說明會」、1997年5月21日召開「濱南工業區用水計畫審查會」、1997年並舉辦公聽會及現場勘察、行政院1998年4月2日也質疑濱南工業區開發計畫用水用電問題、2002年7月9日台南縣政府並就濱南工業區的報編開發案表明不支持的立場，並函請內政部撤回土地變更案，乃至立法委員蘇煥智於1996年10月18日也曾表態反對七輕開發案。更由於這個開發案涉及當地稀有物種的保育、潟湖地形的維護、海洋生態的維持，更引起許多民間團體的關心，並使監察院先後於2000年4月2日及17日分別對台南縣政府及環保署提出糾正案。之所以會有如此的現象，其原因或許在於開發案所涉及的利害關係相當龐大，包括財團的利益及當地居民的生計，因此，這些現象都可見在現有制度下，環評已成為許多利益團體所角力的戰場。另一方面，如果仔細觀察事實，或許可以探討諸如：台灣的產業政策的抉擇與開發的關係、政府面對全球體制的決策、當地農漁民的生存等問題。
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週四, 13 六月 2024 21:42
「環境影響評估制度問題之探討」計畫簡介
我國「環境影響評估法」（以下簡稱環評法）於 1994 年底施行以來，已累積十多年實務執行經驗，產官學各界對於制度運作均有高度關注及期待，在國內重大開發案中也經常成為社會矚目焦點。近幾年來，蘇花高、濱南工業區開發案、中科后里基地等開發行為環境影響評估案件，各方往往各持己見而無法理性溝通，使得環境影響評估的審查成為社會衝突對立的場域。環境影響評估制度原本是期待環境價值可以在決策過程中被重視與考量，在我國反而成為衝突對立的場域，這也是令人始料未及的。究竟我國的環境影響評估出了什麼問題，如何進一步改善，是關心及研究環境法學的人不得不認真面對的問題。環評法施行以來雖經過三次小幅度修改，卻未見有全盤性的檢討修正。
在這樣的背景下，本中心主任葉俊榮教授及中心成員張文貞副教授受行政院研究考核委員會委託，將對我國運作多年的環境影響評估制度做一全面性的總體檢，就環境影響評估制度面的相關問題進行研究，由國立臺灣大學法律學院葉俊榮教授擔任計劃主持人，張文貞副教授擔任計劃的協同主持人，研究的期間自 2009 年 5 月起至 2010 年 2 月止。
經由這個研究，我們希望藉由環評制度設立的背景探源，並對重要環評案的研析，探討環境影響評估制度在我國施行的結構性問題。進而透過比較法制度的借鏡，探究我國環境影響評估未來適當的修改方向。預期可以達成的目標包括：掌握環境影響評估制度的內涵、架構環境影響評估的運作網絡、檢討環境影響評估運作的問題、提出環境影響評估的興革方向。
對於這個議題，在我國已累積了不少的研究成果，在開發行為的環評部分，葉俊榮於1998年接受環保署所委託的計畫中，即就我國環評制度的發展歷程，分析當時所進行的諸多環評案例並對當時的現狀進行檢討、檢討出法制興革的外在動因，並提出建議修正的方向及條文。邱聰智教授、陳慈陽教授、胡國棟及徐之道先生則兼就一些外國立法例為整體性的介紹及比較，其中以美國、日本及德國法制為大宗。又如吳明陵先生於其論文中並進一步將各國立法例區分為公害事前調查型（德國、中國）、單純手續型（加拿大、日本）及合理決定型（美國、瑞典）三種型態，而與我國環評法進行對照並藉以參酌未來法制方向。
又在政策環評部分的研究，則以各單位所委託的研究計畫為大宗，葉俊榮於1995年所進行的「政府政策進行環境影響評估作業準則之研擬」計畫中，試著界定政府政策的意義、有影響環境之虞的具體判斷標準，並觀察政府政策在我國的規範現狀及實踐，並探討政策影響評估與環境問題間的關係；在具體外國法制度的參考上，也參考了美國、英國、德國、荷蘭等國的制度建構，並探討這些國家的實際案例。最終，也提出了制度的具體內涵並提出了具體的條文以供參考。於幼華教授於2004年所進行的「政府政策環境影響評估制度之檢討與修正」計畫中，參考了諸多國家的政策環評制度，研擬相關法的精神與法令修正的建議，也對相關問題進行釐清，並檢討國際實施經驗。最終建議「環評法約束力有待加強」、「政策細項有必要檢討，並持續檢視」、「環評法中應列入政策環評專章」、「政策細項層次不甚對等，應予調整」。於幼華、黃錦堂教授於2002年所進行之「政府政策環境影響評估技術之建立」計畫中，對許多國家的案例進行介紹與檢討，並與國內政策環評的案例進行比較，再由永續發展的角度出發提供建議。而在張穗蘋的「政府政策環境影響評估作業檢討與修正」計劃中，也比較台灣與外國的政策環評實施情形，在進行了座談會及書面意見徵詢結果後，從整體架構、適用範圍、作業程序、評估方法與技術、教育訓練與宣導強化等面向提出建議及修正方案。
以上述研究成果為基底，本計畫將對這些既有文獻加以整理分析，並參酌外國立法例及國際條約，進行環評法制的總體檢並對症下藥，期能提出切合我國現階段國情需求的研究成果。另外，為了提升本研究的深度與廣度，我們於研究的過程中將不定期舉辦與環評制度研析相關的活動，如本中心已於2009年6月23日及6月26日兩天舉辦兩場環境影響評估制度興革焦點學者專家座談會，我們邀請環工、社會、經濟、政治、法律等學門的專家，及諸多關心環評議題的人士及環保團體參與，於會前就我們所提問的問題表達意見，並於會中就許多制度面及運作上的問題做深入的探討。在這兩場座談會中，我們發現目前的制度有人民參與不足及資訊流通不順暢、環境顧問公司功能發揮有限、行政機關環境意識欠缺、環評委員產出及決策無法與環評法要求相符、政策環評無法發揮效用等問題。究竟這些問題該如何因應，也有待我們於將來以更具體的研究結論來加以解決。
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週五, 04 九月 2009 21:39
「公害糾紛處理與環境損害責任之運作機制探討及法制研修推廣」計畫重要案例介紹
1. 大寮空氣污染案
- 事實
2008年12月，高雄縣大寮工業區陸續散發不明氣體，導致潮寮國中和國小共八十多名師生出現頭暈、噁心等不舒服的症狀。由於對於污染源以及賠償事宜始終無法在企業、居民代表、與行政機關三方間達成共識，導致多次圍廠行動和警民衝突。
2009年1月，環保署公佈調查報告，確認聯合污水處理廠等七家工廠為造成空氣污染的密切相關者，應為此四次偶發空污事件求償之共同負責者。
然而，公害糾紛處理法所規定的地方處理機制遲未啟動，直到環保署呼籲，高雄縣政府才邀集相關單位及大寮鄉長及潮寮三村村長等代表召開「公害糾紛調處受害賠償協調會」，並就受害居民就診及身心健康影響情形召開「健康影響評估會議」。但會議後，高雄縣與經濟部工業局對於後續協調補償事宜的主管機關認定欠缺共識，後來演變成機關間的衝突。最後由行政院介入召開跨部會協調會，來解決補償經費的來源、用途和責任分攤相關事宜。然而事件發展至今，各方對於賠償事宜以及環保協定簽訂之主體與內容等事項皆尚無法達成共識。
2009年1月，環保署公佈調查報告，確認聯合污水處理廠等七家工廠為造成空氣污染的密切相關者，應為此四次偶發空污事件求償之共同負責者。
然而，公害糾紛處理法所規定的地方處理機制遲未啟動，直到環保署呼籲，高雄縣政府才邀集相關單位及大寮鄉長及潮寮三村村長等代表召開「公害糾紛調處受害賠償協調會」，並就受害居民就診及身心健康影響情形召開「健康影響評估會議」。但會議後，高雄縣與經濟部工業局對於後續協調補償事宜的主管機關認定欠缺共識，後來演變成機關間的衝突。最後由行政院介入召開跨部會協調會，來解決補償經費的來源、用途和責任分攤相關事宜。然而事件發展至今，各方對於賠償事宜以及環保協定簽訂之主體與內容等事項皆尚無法達成共識。
2. 希臘籍阿瑪斯號貨輪污染墾丁海域事件
- 事實
載滿礦砂的希臘籍阿瑪斯號貨輪於2001年1月14日行經臺灣南部海域時，在墾丁海域擱淺，阿瑪斯號隨後則於18日出現船身破裂的情形，並開始漏油。由於墾丁海域的特殊珊瑚礁地形與天候因素，使得浮油的打撈及清理不易，歷時三個月才完成；阿瑪斯號船體的打撈與清除作業，則延宕至當年10月仍未完成。浮油的影響面積高達二十公頃，對墾丁海域的生態造成極大的傷害，同時也對墾丁的漁業與觀光事業造成無法回復的影響。
環保署彙整各部門支出的費用，共計超過新台幣9,300萬元，環保署與阿瑪斯號代表就賠償事宜協商談判，結果由阿瑪斯號責任保險人賠償油污清除費用新台幣6100萬元、林木復育費180萬元以及船舶移除費用8470萬。惟雙方就生態損害與經濟損失賠償金額遲遲無法達成共識，環保署遂於2003年1月分別向我國屏東地方法院與阿瑪斯號責任保險人「船東責任互保協會」(Assuranceforeningen，以下稱Gard)所在地之挪威Arendal地方法院提起訴訟。
環保署彙整各部門支出的費用，共計超過新台幣9,300萬元，環保署與阿瑪斯號代表就賠償事宜協商談判，結果由阿瑪斯號責任保險人賠償油污清除費用新台幣6100萬元、林木復育費180萬元以及船舶移除費用8470萬。惟雙方就生態損害與經濟損失賠償金額遲遲無法達成共識，環保署遂於2003年1月分別向我國屏東地方法院與阿瑪斯號責任保險人「船東責任互保協會」(Assuranceforeningen，以下稱Gard)所在地之挪威Arendal地方法院提起訴訟。
- 屏東地方法院判決
環保署依海洋污染防治法第33條及同法第34條規定，以阿瑪斯號船東以及Gard為被告，要求其負侵權行為的連帶損害賠償責任。環保署以侵權行為為請求權基礎，主張該侵權事件發生於屏東地方法院所轄之屏東墾丁外海，依民事訴訟法第15條規定，屏東地方法院應有管轄權。惟屏東地方法院於2004年6月30日做成之裁定中認為，本事件應由挪威法院審理，駁回原告（環保署）之訴。屏東地方法院認為：1、原告與Gard間法律關係之準據法既然為挪威法，則應由挪威法院審理為宜。2、原告與阿瑪斯號間法律關係之準據法雖然為我國法，但我國於2000年制定通過的海洋污染防治法係參考1969年國際油污民事損害賠償公約(International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage, CLC)而制定，挪威法院曾多次適用該公約進行審判，較我國法院更有經驗；再者，我國與挪威間並未相互承認判決之效力，即便原告在我國取得勝訴，若欲執行仍須於挪威起訴，挪威法院就本案將重新審理，故為使原告之權益獲得落實，應由挪威法院審理為宜。
- 挪威Aredal地方法院判決
環保署亦同時向Gard所在地的挪威起訴，求償金額為3億5千萬元，包括船舶殘體對珊瑚礁造成之傷害、對漁業資源之破壞、岸際監控費用、專家費用及公營單位門票收入損失等。由於請求項目主要涉及生態損失，特別是珊瑚礁及漁業等各項專業領域，故Arendal地方法院除一位主審法官以外，另有兩位分別來自挪威水質研究機構(Norwegian Institute for Water Research)及海洋研究機構(Institute of Marine Research)的專家以專家法官的身分參與審理。
Arendal地方法院於2005年1月10日做成判決，雖判決我國勝訴，但認為無法證明因果關係而否定珊瑚復育費用、漁業復育費用、稅收損失及觀光收入損失等請求，以致於我國獲得的損害賠償金尚不足以支付訴訟費用等支出。環保署考慮若繼續進行訴訟會耗費過多時間金錢，因此於2006年3月與阿瑪斯號船東及Gard進行協商，最後以美金105萬元達成和解。
Arendal地方法院於2005年1月10日做成判決，雖判決我國勝訴，但認為無法證明因果關係而否定珊瑚復育費用、漁業復育費用、稅收損失及觀光收入損失等請求，以致於我國獲得的損害賠償金尚不足以支付訴訟費用等支出。環保署考慮若繼續進行訴訟會耗費過多時間金錢，因此於2006年3月與阿瑪斯號船東及Gard進行協商，最後以美金105萬元達成和解。
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