*本文為回應10/12中華經濟研究院蕭代基院長<氣候變遷與能源政策>專題演講，學生短評文章之精選。已獲作者之授權，刊登於本中心網站。 碳排放管制手段的政策分析 辛年豐* 人類社會自十八世紀工業革命發展之後，對環境造成高度的破壞，也產生許多的污染，經過日積月累的結果，使得當前我們所面對的污染問題更為嚴峻，除了對環境的直接破壞及污染之外，也因開發過程的過量排放二氧化碳，造成嚴重的溫室效應，並對全球氣候造成影響，也釀成不小的災害。為了因應這樣的問題，許多國家簽署了氣候變遷綱要公約，並本此公約訂定了京都議定書，確定了在全球的層次下，以「排放權交易制度」做為碳排放的管制工具。然而，這樣的管制手段是否適合目前的臺灣加以運用？乃至於臺灣為因應國際的趨勢，也有溫室氣體減量法草案的立法芻議，但這樣的立法與其他既有的環境法規之間的關係，如從法政策面加以考量，其適當性也有進一步考量的空間。 碳排放的多種管制工具 在現有的環境行政管制當中，有許多的管制手段，其中採用經濟誘因的管制手段，除了有課徵能源稅及環境公課兩者之外[1]，還有採用總量管制的方法，及補助及預先支付回收金的制度[2]。由於能源稅及環境公課都是國家向人民收取一定額度的金錢，具有相似性；而總量管制則為人民之間就國家所定排放量依市場機制進行交易，而使該排放量在市場上做最有效率的發揮，與國家向人民收取稅賦相較，是為追求同一目的，完全不同的做法，而可進一步比較兩種制度的良莠。因此，本文在此僅針對能源稅、環境公課及總量管制這三種管制手段加以討論。 所謂「能源稅」，是透過課徵一定稅收以反應邊際使用者成本，其所反應的代際間的外部性及人類使用能源對環境所造成的損害，主要的目的並非在反應環境外部成本；反之，環境公課則在反應環境外部成本，因環境外部成本與污染物排放量有直接關係，而與能源使用量的關係較弱，因此，以污染物排放量為稅基的環境公課來反應環境的外部成本[3]。而「總量管制」，則指在一定排放量對環境有助益的限度內，由國家設定最高的排放量，而使該排放量具有一定的市場價格，讓各個主體就這些排放量進行交易[4]。在現有的空氣污染防治法中，也都採用這些管制工具；而在溫室氣體減量法草案的設計當中，則延襲京都議定書的機制，採總量管制的手段做為管制工具。然而，在現有的這些排碳量的管制工具中，在法政策上，究竟要如何安排，較符合我國需求，也有待進一步討論。 管制工具的選擇 就以上採用能源稅、環境公課及總量管制的手段來達成減少排碳量的目標，在法政策上，究竟要如何安排較符合臺灣需求？中華經濟研究院院長蕭代基教授主張基於「避免兩者同時執行將產生競爭效果」、「課徵碳稅對象較為全面」、「碳稅所可含蓋的範圍較廣」、「以稅為管制工具適合短期管制，以總量管制為管制工具適合長期管制」、「碳稅所蒐集的資料有助於將來排放量交易資料庫的建立，簡少交易成本」等理由，認為因碳稅交易成本低，排放交易的交易成本高，故臺灣應採取「碳稅先行，排放交易後行」的策略。如此的策略思考，固然與臺灣特有的國際地位有所關聯，而認為我國短期之內不一定會受到國際公約的直接拘束；然而，本文以為這樣的策略似有再進一步檢討的必要。 固然，本文不否認兩種管制工具同時進行會有競爭效果，但為何基於這樣的理就要犧牲掉排放交易的管制工具，是有待從其他理由的檢討得到進一步答案的。首先，本文當然不會否認課徵碳稅的課稅主體較為全面，所可含蓋範圍也較廣，但這也是採用「稅」做為管制手段本質上的必然，當採用「總量管制」做為管制工具時，本來就會有範圍較窄、對象較少的問題。詳言之，這兩種管制工具本來就是針對不同的對象與範圍，當有總量管制的制度時，需要排碳的事業體，就必須有一定的排碳量才能維繫其事業的生存，不會因此就使碳稅的課稅主體縮小，也不會因此縮減課徵碳稅的範圍。簡言之，採用總量管制並不會影響到課徵碳稅的範圍與課稅主體，故以此理由說明現階段臺灣不適合行排放權交易制度，並不見得妥當。又即便這樣的理由有道理，但這本身存在著一個內部的矛盾關係，亦即，同屬碳稅範疇的能源稅及環境公課，也同樣有課徵範圍大小的問題，通常，後者僅限於固定的事業體才有可能需要繳交環境公課，以回饋該事業體對於環境的傷害。因此，環境公課的對象及範圍當然遠比能源稅為小，如以課稅主體小及範圍窄做為「後行」的理由，是否也因此要認為環境公課的課徵要先暫緩。但實際的情形是，在我國目前的環境法規中，環境公課的制度業已於空污及水污等領域施行，但並沒有產生什麼問題。…

*本文為回應10/12中華經濟研究院蕭代基院長<氣候變遷與能源政策>專題演講，學生短評文章之精選。已獲作者之授權，刊登於本中心網站。 Energy Security and Related Climate Change Issues: Taiwan Perspective…

*本文為回應10/12中華經濟研究院蕭代基院長<氣候變遷與能源政策>專題演講，學生短評文章之精選。已獲作者之授權，刊登於本中心網站。 不同經濟思維下的能源政策—對能源稅與生質能源政策的再思考 科法四 R94A41016 林季陽 蕭院長演講重點主要討論下列四點：生質能源、綠色稅制、碳交易以及結合綠色稅制與碳交易之設計。本文選擇聚焦於討論以不同經濟思維來就有關生質能源政策與能源稅重新思考現行政策。故文中將翦除部份略為瑣碎之心得論述。 蕭院長於討論生質能相關政策時，其選擇標準(criterion)似以淨能源分析與成本效益分析為出發點。例如淨能源產出數值（EROI）、NPV等方式[1]。此類選擇標準其出發點均源自經濟學上所稱之效率，然而此處效率如何定義，仍有討論空間。蓋一般經濟學上之效率，為求衡量之便，多以經濟利潤、貨幣價值為代表之，然便如張老師所提出之疑問所示，成本效益分析如何呈現質化面向，即效率之外的環境政策所追求之其他價值，仍是量化研究所無法克服之先天缺陷。且該成本效益分析，亦無法呈現各項再生能源科技在技術發展上是否有所突破此一重要因素。此外，近年來開始發展的綠色經濟思維即非單純以貨幣價值來衡量經濟效率[2]。是以，蕭院長所提之淨能源產出與成本效益分析部份，其所得數值自應慮及上開限制而對基於該數值所做出結論採審慎之態度。 另一方面，若立基於減少溫室氣體排放以緩和氣候變遷之影響，生質能源之選擇準則上，實應將是否達成碳中立為優先。成本效益分析應退居較後順位的選擇準則。蕭院長認為不應由政府來選擇替代之生質能源，若以經濟自由主義觀點出發，自然採此立場並不意外。然而學生本於經濟領域背景，實應說明蕭院長此看法僅係經濟學上見解之一支。縱以蕭院長於演講中所舉的諾貝爾經濟學獎得主J.Stiglitz來說，實際上在其名著『全球化的許諾與失落』中便對基於貿易理論所發展出的全球化政策有所質疑[3]，認為基於純理論所建構出的政策建議若未考量各國之民情、歷史脈絡而逕行實施，未必能達成理論所提示之經濟效益，且在歷史經驗上也證實此一說法。因而在此應說明，並非所有研習經濟學之人皆服膺應交由市場來決定此一見解。畢竟就經濟史角度觀之，亦不乏經市場競爭後所達成結果，事實上未較有效率之例證。 另外，關於蕭院長所提出之綠色稅制，其理論基礎在於綠色稅制應反映使用者成本與代際公平，依其公式，自然資源價格＝邊際機會成本＝邊際生產成本＋邊際使用者成本（能源稅）＋邊際環境外部成本（環境稅，EX：空污費）。然而若同時考慮污染者付費原則，為何支付環境稅者不應同時支付能源稅，似有疑問。再者，蕭院長對雙重紅利甚至三、四重紅利所抱持的信心，似乎在理論與實證基礎上仍顯薄弱。除未就國內外對雙重紅利效果持質疑態度之文獻予以回應外，亦未就歐盟等已採行能源稅、排放權交易等國家，其施行至今所面對的問題正面回答。此部份具體內容，將在下段呈現。 首先，短期碳稅較佳，長期排放交易制度較佳的講法，係哈佛大學教授Weitzman在1971年所提出之定理。雖謂定理，但首先不可忽略其係建立在眾多非真實之假設上的推論。是以對其結論之應用，自應審慎為之。再者，蕭院長就學生對稅率訂立之提問的回答，實難認非有前後矛盾之情。蓋若認稅率由bargain行為所產生，首先無異於要求對課能源稅採反對態度之利益團體，對增稅此一劣等財去喊價，實難想像如何有此經濟誘因。第二，蕭院長所奉之的歐美能源稅，其稅率亦非由bargain產生，而係基於複雜之經濟方法所試算得出。因此恕學生難以苟同蕭院長直接否認一般均衡模型（CGE…

壹、前言：氣候變遷與能源問題所延伸出的環境法律政策思考 氣候變遷所帶出來的相關議題當中，能源管制及能源安全可以說是最首要的問題，牽涉也相當複雜。不過，問題儘管複雜，但其解決方法的思考，卻也都不脫環境法律與政策思考的基本方向。環境法律與政策的研究方法，首重背景事實的掌握，在正確瞭解事實之後，才能進一步發現並整理問題之所在，再以此出發來思考法律與政策所能扮演的角色。 以台灣的能源問題為例，我們首先必須瞭解台灣目前的能源來源與能源結構，才能思考能源價格與能源安全的問題何者須優先處理，何種政策在現今情勢下有必要先行。而法律與政策間的關係，有時法律隨政策而生，有時政策後於法律出現，兩者也可能互相交錯影響；在能源政策的問題上，不僅事實面的問題必須掌握清楚，法律與政策的對應關係，也必須列入考慮。 貳、臺灣的能源問題 從許多政府公布的統計數據中可以看出，臺灣的能源結構問題在於我國極少自產能源，依賴外國能源輸入高達總能源使用的97.9%，且石化能源使用之比重相當高。試想如果運油船被中國封鎖，臺灣所貯藏的能源能維持國家運作多久?這不但涉及能源正義，更是能源安全的問題。 除了前述自產能源低所導致的能源運輸安全問題外，台灣能源使用量（及溫室氣體排放量）與GDP成長的分離(de-couple)也遲未出現。相較台灣，OECD國家的溫室氣體排放量與GDP成長於1990年開始分離；亦即，GDP繼續成長的同時，能源使用及溫室氣體的排放卻逐漸減緩。這也是京都議定書以1990年為溫室氣體減量基準的原因。臺灣至今尚未出現經濟成長與污染排放量分離的現象，甚至能源使用量還一路上衝，這代表我國的能源發展形態有根本性的問題。已開發國家已經在轉型，但臺灣卻改變的十分緩慢。 接踵而來的問題是，即使產業配合轉型，如果不清楚工業部門當中佔最大宗排放溫室氣體的業別是哪些，例如少數業別可能佔GDP極低，但卻有極高的溫室氣體排放量，則轉型未必有實益。即使成功轉型，固然排除了某些既有的污染產業，但也不意味著新興產業就一定是低溫室氣體排放、高能源使用效率的產業，如果新興產業沒有對其能源效率或溫室氣體排放量進行一定的環境影響評估，則所謂新興產業也不見得就一定比傳統產業更節能，對環境更有益。這些問題，都是台灣必須予以嚴肅面對的能源課題。參、能源法律與能源政策之爭議 能源法律與能源政策必須相互配合，才能發揮最大效益，但有時兩者卻有先後、甚至是矛盾或衝突，「綠建築」相關的政策與法律就是這樣典型的案例。近來台灣社會已經逐漸有「綠建築」的觀念，也逐步落實在實際的建案中，例如我們法律學院在校總區的這兩棟新館。不過，國內公私部門的建材尚未規格化，既有管制規範也十分寬鬆，均不利「綠建築」的發展。民間即使主動願意作，也會面臨既有法律的限制，更不要說希望透過法律或政策來鼓勵民間配合了，這也使何以台灣許多公私建築都不能符合節能減碳的目標。這是典型法律與政策無法配合的情形。我們如果去德國，會發現有些教堂已經使用太陽光電板(VIPV)作為建築物的外牆，這些措施都有賴政策及法律的基礎，但台灣的法律環境始終不利於這樣的發展。 其次是能源政策相關的財稅工具選擇的問題。管制污染氣體排放的政策工具一般有兩種方式，一種是以課稅減低排放量，另一種則是管制總排放量，但允許廠商自由交易排放權。這兩種政策工具的選擇，在許多管制議題上會有不同的考慮，在能源管制上也常引發各方不同看法、甚至有相當爭議。能源政策及其政策工具的選擇，與運輸、產業、民生等重要議題等息息相關。在全球產業的發展上尤其明顯，每當能源價格上漲，戰爭與國際政治利益的衝突往往一觸即發。能源價格的波動亦同時影響各國經濟發展、產業結構以及內國對原油的補貼。以臺灣漁業為例，考量到漁民生計及漁業發展，政府大量補貼漁船油費，但同時也造成一定程度的能源使用浪費，使台灣在環境議題的國際互動上面對許多困難。許多政策，單純從內國角度出發是一種思考，從氣候變遷與國際規範的角度切入後，又有不同觀點。有時從內國特定需要出發的政策，在氣候變遷的國際管制下卻明顯呈現缺陷。 氣候變化綱要公約(United…